Naskah Akademik RUU PPILN

NASKAH AKADEMIK 

RUU TENTANG

PERUBAHAN TERHADAP UU NOMOR 39 TAHUN 2004 TENTANG PENEMPATAN DAN PERLINDUNGAN TENAGA KERJA INDONESIA

 DI LUAR NEGERI

Disusun oleh Tim Kerja:

1. Prof. Hikmahanto Juwana (Universitas Indonesia) 

2. Prof. Lalu Husni (Universitas Mataram)

3. Anis Hidayah (Migrant CARE)

4. Devi Rahayu (Universitas Trunojoyo)

5. M. Ajisatria Sulaeman (Universitas Indonesia)

BAB I

PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG PERMASALAHAN
Dalam rangka penempatan dan perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (TKI) yang bekerja di luar negeri, Pemerintah pada tanggal  29 September 2004 telah menetapkan UU 39/2004 tentang Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri (selanjutnya disebut ”UU 39/2004”).  UU 39/2004 merupakan pelaksanaan dari amanat Pasal 34 Undang-undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan (selanjutnya disebut ”UU 13/2003”)  yang menetapkan bahwa ketentuan mengenai penempatan TKI di luar negeri diatur dengan undang-undang.

Kehadiran UU 39/2004 dimaksudkan agar terciptanya mekanisme penempatan yang efektif yang berdimensikan perlindungan Hak Asasi Manusia (HAM) bagi TKI untuk mencegah atau setidak-tidaknya mengurangi berbagai persoalan yang menimpa TKI. Sebagaimana disebutkan pada bagian konsiderans menimbang UU 39/2004, TKI di luar negeri sering dijadikan obyek perdagangan manusia, termasuk perbudakan dan kerja paksa, korban kekerasan, kesewenang-wenangan, kejahatan atas harkat dan martabat manusia, serta perlakuan lain yang melanggar hak asasi manusia.   Hal ini sesuai dengan semangat filosofis dari UU 13/2003 bahwa ketenagakerjaan merupakan bidang perikehidupan masyarakat yang harus dijamin dan dilindungi negara sebagai hak asasi yang melekat pada seseorang sebagaimana amanat konstitusi. Dengan demikian, pekerjaan tidak hanya dipandang sebagai sumber penghasilan untuk memenuhi kebutuhan hidup seseorang, melainkan juga dimaknai sebagai sarana pengembangan diri seseorang agar hidupnya berguna bagi diri sendiri, keluarga, dan lingkungan sekitarnya. Hal ini dijamin dalam UUD 1945 sebagaimana tercantum dalam Pasal 27 ayat (2), Pasal 28A, serta Pasal 28C ayat (1) dan Pasal 28D ayat (2).
Namun demikian setelah enam tahun UU ini berlaku, berbagai persoalan yang menimpa TKI masih terus terjadi. Berbagai kelemahan secara substansi terhadap UU 39/2004 memberikan kontribusi terhadap hal tersebut baik norma yang diatur maupun kelembagaan yang terlibat didalamnya. Masih banyak masalah dan kasus-kasus yang terjadi, baik secara kuantitas maupun variasinya, di samping jumlah TKI yang bekerja di luar negeri makin bertambah dari tahun ke tahun.  Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi mencatat kasus yang melibatkan penempatan TKI di luar negeri sebesar 110.171 (seratus sepuluh ribu seratus tujuh puluh satu).  Dari kondisi yang demikian itu kemudian mucul pendapat yang menyatakan bahwa sebagian besar masalah terjadi karena UU 39/2004 tidak dapat mengatasi masalah, dan penyelesaian kasus-kasus yang terjadi tersebut.
Di sisi lain, kondisi ekonomi di Indonesia justru mendorong masyarakat untuk menjadi TKI dikarenakan lapangan kerja domestik yang masih terbatas dan tidak cukup untuk menampung angkatan kerja. Berdasarkan data Badan Pusat Statistik (BPS), jumlah angkatan kerja Indonesia hingga Agustus 2010 mencapai 116,527,546 (seratus enam belas juta lima ratus dua puluh tujuh ribu lima ratus empat puluh enam) jiwa dengan 7.14% diantaranya atau 8,319,779 (delapan juta tiga ratus sembilan belas ribu tujuh ratus tujuh puluh Sembilan) berstatus sebagai pengangguran terbuka.  Angka ini belum mencantumkan pengangguran terselubung yang dapat menambah banyak angka angkatan kerja yang mencari pekerjaan. Dengan banyaknya kesempatan kerja di luar negeri, pertumbuhan TKI menjadi hal yang tak terelakkan, namun juga harus diikuti dengan peningkatan kualitas penempatan dan standar perlindungan.

Berdasarkan Pemeriksaan Semester II tahun 2010 Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia,  didapatkan data bahwa TKI yang ditempatkan di 46 negara tujuan dalam lima tahun terakhir mencapai jumlah 3,01 juta, dan berasal dari 19 propinsi dan 156 kabupaten/kota di Indonesia. Kawasan penempatan terbesar adalah kawasan Asia Pasifik dan Timur Tengah. Penempatan TKI di luar negeri telah memberikan tambahan sumber devisi negara yang besar dengan rata-rata setiap tahunnya mencapai US$ 4.37 miliar atau setara dengan Rp.39,3 triliun. Sementara itu, data Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi Republik Indonesia memberikan angka penempatan TKI berjumlah 1.459.732 (satu juta empat ratus lima puluh semblian ribu tujuh ratus tiga puluh dua) per Juni 2010. Angka ini akan terus bertambah karena diperkirakan terdapat penambahan jumlah TKI sekitar 450.000 (empat ratus lima puluh ribu) setiap tahunnya. Dari jumlah tersebut sektor pekerja informal (yang mencapai 64% dengan 90% diantaranya bekerja sebagai pekerja rumah tangga) memberikan devisi sebesar US$6.6 miliar di luar sektor minyak bumi dan gas alam (berdasarkan data BNP2TKI tahun 2009).  Hal ini selaras dengan data dari Bank Indonesia yang menunjukkan bahwa devisi negara yang dihasilkan melalui penempatan TKI di luar negeri mencapai US$6.6 miliar di tahun 2008, US$ 6 miliar di tahun 2009, dan untuk semester I 2010 sudah mencapai US$ 3.3 miliar.

Meskipun banyak mendatangkan devisa bagi negara dan daerah  serta turut serta memecahkan persoalan ketenagakerjaan di dalam negeri, perlindungan yang diperoleh para buruh migran masih sangat terbatas.  Kondisi ini terbukti dari banyaknya kasus pelanggaran hak TKI yang terjadi setiap tahunnya. Mekanisme penyelesaian atas berbagai kasus yang dihadapi TKI belum optimal sebagaimana yang diharapkan. Hal ini tidak sebanding dengan sumbangan yang mereka berikan, baik di tingkat lokal maupun nasional. Sementara itu, peraturan perundang-undangan yang ada pun belum mampu menjawab permasalahan yang mengemuka. Selain UU 39/2004, instrumen hukum yang tersedia untuk mengatasi permasalahan TKI hanya Instruksi Presiden Nomor 6 tahun 2006 tentang Kebijakan Reformasi Penempatan dan Perlindungan TKI (”Inpres 6/2006”) serta Peraturan Menteri Ketenagakerjaan dan Transmigrasi Nomor 14 tahun 2010 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja di Luar Negeri (”Permen 14/2010”). Di sisi lain, kelembagaan yang ada dan yang baru dibentuk (seperti BNP2TKI) masih belum mampu bertindak efektif dan acapkali terjadi miskoordinasi dan kurangnya sinergi kelembagaan.

Selain itu, Hasil Pemeriksaaan BPK Semester II tahun 2010 terhadap Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri menyimpulkan bahwa penempatan TKI di luar negeri tidak didukung secara penuh dengan kebijakan yang utuh, komprehensif, dan transparan untuk melindungi hak-hak dasar TKI, dan kesempatan yang sama bagi setiap pemilik kepentingan. Hal ini juga tidak didukung dengan sistem yang terintegrasi dan alokasi sumber daya yang memadai guna meningkatkan kualitas penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri. Ketidakjelasan kebijakan dan lemahnya sistem penempatan dan perlindungan TKI memberikan peluang terjadinya penyimpangan sejak proses rekruitmen, pelatihan dan pengujian kesehatan, pengurusan dokumen, proses penempatan di negara tujuan sampai dengan pemulangan TKI ke tanah air. Kompleksitas masalah tersebut mengakibatkan efektivitas penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri tidak tercapai secara optimal.

Sebagai sebuah produk hukum yang berkenaan dengan nasib manusia, UU 39/2004 sudah sewajarnya mampu memberikan payung perlindungan hukum bagi TKI yang bekerja di luar negeri  sesuai  dengan amanat pembukaan UUD 1945 alinea ke empat.  Dengan demikian kehendak  agar setiap warga negara mendapat pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan sebagaimana diamanatkan oleh UUD 1945 dapat terwujud. Seluruh pemangku kepentingan pada dasarnya sepakat bahwa permasalahan pengelolaan ketenagakerjaan di luar negeri adalah dampak dari lemahnya UU 39/2004. Revisi terhadap UU 39/2004 merupakan momentum untuk mengembalikan hak bagi setiap warga negara indonesia untuk mendapatkan pekerjaan yang layak melaui jaminan atas hak bermigrasi secara aman. Dimasukannya revisi UU 39/2004 sebagai agenda prioritas Program Legislasi Nasional (Prolegnas) 2011 merupakan peluang agar dapat dilakukan perbaikan.

Berbagai alasan dapat diberikan untuk menjelaskan mengapa UU 39/2004 tidak dapat berjalan efektif sebagaimana diharapkan. Pertama, terkait dengan landasan filosofis dari UU 39/2004 itu sendiri yang menganggap TKI sebagai komoditas. Kedua, kurangnya perlindungan hak-hak tenaga kerja berorientasi HAM dalam UU tersebut. Ketiga, terlalu banyak keterlibatan peran swasta (melalui Pelaksana Penempatan TKI Swasta) yang tidak terkontrol dan hanya berorientasi keuntungan. Keempat, lemahnya koordinasi antar lembaga pemerintah yang masih terjebak ego sektoral. Naskah Akademis ini disusun untuk memberikan pemahaman yang lebih komprehensif berdasarkan fakta yang terjadi di lapangan, untuk kemudian dijadikan landasan bagi para pembuat undang-undang untuk merumuskan perubahan terhadap UU 39/2004.

B. IDENTIFIKASI MASALAH
Dalam rangka memberikan landasan ilmiah bagi penyusunan Rancangan Undang-undang tentang Perubahan terhadap UU 39/2004 tentang Perlindungan dan Penempatan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri, maka dalam Naskah Akademik ini dilakukan pengkajian dan penelitian yang dirumuskan dalam permasalahan sebagai berikut.
1. Apa saja permasalahan yang terjadi di dalam prakek terkait dengan implementasi UU 39/2004?
2. Apa saja materi muatan RUU Perubahan terhadap UU 39/2004?

C. TUJUAN DAN KEGUNAAN
Tujuan diadakannya penyusunan Naskah Akademik RUU tentang Perubahan terhadap UU 39/2004 adalah untuk mempersiapkan Rancangan Undang-undang mengenai Perubahan Terhadap UU 39/2004. Naskah akademik ini memberikan landasan ilmiah dalam menyusun Rancangan Undang-undang mengenai Perubahan Terhadap UU 39/2004. Kajian ini berisi evaluasi terhadap permasalahan yang terjadi dalam praktek terkait dengan implementasi UU 39/2004 sehingga dapat diberikan kerangka berpikir, arah, dan ruang lingkungan dalam menyusun perubahan terhadap UU 39/2004. Dengan demikian, Naskah Akademik ini lebih memperjelas mengenai identifikasi permasalahan, sasaran, dan prediction study terhadap peraturan perundang-undangan yang akan diubah.
Selain itu Naskah Akademik ini menjadi bahan untuk menjaring aspirasi masyarakat di bidang perlindungan dan penempatan Tenaga Kerja Indonesia di luar negeri. Penjaringan ini dilakukan dengan melakukan sosialisasi dan diseminasi kepada masyarakat dan para pemangku kepentingan.
Sementara itu, kegunaan kegiatan Penyusunan Naskah Akademik tentang Perubahan terhadap UU 39/2004 ini adalah: (i) sebagai sumber masukan bagi penyusunan RUU tentang Perubahan terhadap UU 39/2004, (ii) sebagai bahan pembahasan dalam forum konsultasi pengharmonisasian, pembulatan, dan (iii) sebagai pemantapan konsepsi RUU, serta (iv) sebagai bahan dasar hak inisiatif dari Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia untuk mengajukan Rancang Undang-undang yang disiapkan oleh alat kelengkapan yang terkait berdasarkan Undang-undang Nomor 27 tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU 27/2009).

D. METODE PENELITIAN
Dalam melakukan penyusunan Naskah Akademik RUU tentang Perubahan terhadap UU 39/2004 ini, tim melakukan penelitian dengan metode pendekatan yuridis normatif yang dilakukan dengan studi pustaka berupa penelaahan terhadap data sekunder baik peraturan perundang-undangan maupun hasil-hasil penelitian, pengkajian, dan referensi lainnya. Penelitian ini juga menggunakan pendekatan yuridis empiris dengan melakukan penelitian lapangan di Jawa Timur dan Nusa Tenggara Barat (NTB) untuk melihat secara nyata efektivitas UU 39/2004 di lapangan. Jawa Timur dipilih karena merupakan daerah pengirim TKI terbanyak di Indonesia. Sementara itu, pengambilan data di NTB dilakukan untuk mendapatkan pemahaman mengenai implementasi penempatan dan perlindungan TKI yang dilakukan di luar Jawa. Data tersebut kemudian dianalisis serta kualitatif dengan didukung pendapat dari narasumber dan diskusi antar anggota tim dan dengan berbagai pihak.

BAB II

EVALUASI TERHADAP UU 39/2004 TENTANG PENEMPATAN DAN PERLINDUNGAN TENAGA KERJA INDONESIA DI LUAR NEGERI

Pada bagian ini akan dibahas evaluasi terhadap UU 39/2004 yang akan dijadikan acuan dalam merumuskan materi muatan perubahan atas UU 39/2004.

A. Beberapa Definisi dari UU 39/2004 Belum Mencakup Seluruh Ruang Lingkup yang seharusnya diberikan terhadap Tenaga Kerja Indonesia
(a) Cakupan Ruang Lingkup dari Definisi Tenaga Kerja Indonesia (Pasal 1 poin 1) tidak Menjangkau seluruh Profesi TKI yang Bekerja di Luar Negeri
Pasal 1 poin 1 dari UU 39/2004 menjelaskan bahwa Tenaga Kerja Indonesia yang selanjutnya disebut dengan TKI adalah setiap warga negara Indonesia yang memenuhi syarat untuk bekerja di luar negeri dalam hubungan kerja untuk jangka waktu tertentu dengan menerima upah. Dalam kenyataannya, ketentuan ini belum mampu memberikan perlindungan yang memadai bagi kelompok buruh tertentu yang bekerja di luar negeri. Mereka termasuk tenaga kerja yang tidak terdokumentasi (undocumented migrant workers), TKI mandiri, Pekerja Rumah Tangga (PRT) migran, anggota keluarga TKI dan Anak Buah Kapal (ABK). Perubahan UU 39/2004 perlu merumuskan apakah akan memberikan definisi TKI dalam arti luas atau dalam arti sempit. Pemberian definisi dalam arti sempit akan memberikan perhatian yang fokus dan komprehensif kepada PRT migran, meskipun untuk tipe lainnya menjadi tidak terlindungi. Sebaliknya, pemberian definisi dalam arti luas dapat membuat kebijakan penempatan dan arah perlindungan yang tidak fokus, karena setiap tipe TKI memiliki pola penempatan dan perlindungan yang berbeda.
Pertama, tenaga kerja yang tidak terdokumentasi (undocumented migrant workers) dimasukkan dalam revisi UU 39/2004 dalam konteks untuk mengakhiri diskriminasi dan kriminalisasi yang selama ini selalu diarahkan kepada mereka,  dan situasi tersebut seringkali berakhir dengan proses deportasi  yang seringkali menimbulkan berbagai bentuk pelanggaran HAM.

Kedua, terkait dengan perlindungan terhadap Anak Buah Kapal (ABK). Dari 6,9 juta TKI yang ada di luar negeri, sektor ABK adalah sektor yang seringkali terabaikan baik pada tingkat regulasi maupun proteksi. Terbukti, UU 39/2004 tidak menyebutkan ABK sebagai bagian dari TKI Indonesia yang harus dilindungi oleh pemerintah Indonesia.  Saat ini, pengurusan dan perizinan untuk menjadi ABK dilaksanakan oleh Kementerian Perhubungan (Kemenhub), sedangkan Kemenakertrans tidak memiliki data yang komprehensif mengenai ABK. Hal ini dapat menyebabkan kesulitan dalam memberikan perlindungan WNI apabila mereka mendapatkan permasalahan di luar negeri. Selain itu, prosedur rekruitmen mereka acapkali luput dari pengawasan. Oleh karena itu, patut dipertimbangkan apabila sebagian pengaturan mengenai ABK juga diatur dalam perubahan UU 39/2004, tanpa mengurangi kewenangan dari Kemenhub atau kementerian lain yang terkait (contohnya Kementerian Kelautan dan Perikanan) dalam memberikan pengawasan dan pembinaan teknis terhadap ABK). Menurut data Kementerian Luar Negeri RI, pada tahun 2010, setidaknya tercatat 198.461 ABK yang bekerja di berbagai belahan dunia.

Ketiga, perlu pula dibedakan TKI mandiri, yakni mereka yang bekerja di luar negeri yang dibayar dan berangkat secara mandiri tanpa melalui PPTKIS atau Pemerintah Indonesia. Biasanya mereka adalah pekerja profesional yang mendapatkan pekerjaan di luar negeri karena keahlian teknisnya.
Keempat, cakupan ruang lingkup mengenai definisi TKI perlu pula mengakomodasi Pekerja Rumah Tangga (PRT) Migran, mengingat 83% dari keseluruhan TKI yang bekerja di luar negeri adalah PRT migran, sekaligus penyumbang devisa terbesar . Dan Indonesia adalah negara pengirim PRT terbesar di dunia . Pemerintah harus secara tegas memberikan pengakuan secara hukum terhadap keberadaan PRT migran dan melindungi hak-hak mereka untuk mencegah kerentanan PRT migran terhadap pelanggaran HAM. Ranah kerja PRT migran adalah disektor domestik dan memiliki kerentanan khusus terhadap pelanggaran HAM, seperti kekerasan fisik, seksual, ekonomi dan psikis . Berbagai kelemahan yang menjadi hasil evaluasi dari UU 39/2004 sebagaimana tercantum dalam Naskah Akademik ini pun sebagian besar merupakan praktek dari penyaluran dan kurangnya perlindungan terhadap TKI yang berprofesi sebagai PRT migran. International Labor Organization (ILO) sudah pengeluarkan standar mengenai “decent work” bagi PRT secara global, dan hal ini harus diakomodasi dalam perubahan UU 39/2004.
Namun demikian, perlu dipahami bahwa seandainya cakupan dari definisi TKI diperluas, maka banyak ketentuan dalam UU 39/2004 perlu direvisi pula, mengingat untuk masing-masing profesi, dibutuhkan pola penempatan dan perlindungan yang masing-masing berbeda. Misalnya, proses pra-penempatan (rekruitmen, pendidikan, serta pelatihan) maupun penempatan bagi ABK jelas akan berbeda total dengan proses tersebut bagi PRT migran.

(b) Cakupan Ruang Lingkup tidak Memberikan Perlindungan terhadap Anggota Keluarga
Dalam praktek, pelanggaran terhadap hak-hak TKI merupakan pula pelanggaran terhadap hak-hak dari anggota keluarga mereka. Berbagai permasalahan yang terjadi seperti hilangnya komunikasi dengan TKI di luar negeri dapat diminimalisasi apabila anggota keluarga diberikan hak-hak tertentu (misalnya hak atas informasi) sehingga dapat lebih responsif seandainya terjadi permasalahan atau pelanggaran terhadap hak-hak TKI. Selain itu, dalam bagian lain Naskah Akademik ini dijelaskan pula mengenai situasi TKI setelah pulang bekerja (purna penempatan) yang memerlukan perlindungan-perlindungan atau kondisi-kondisi tertentu bagi mereka untuk melakukan reintegrasi dengan anggota keluarganya; yang mana perlu diberikan hak-hak dan perlindungan pula bagi anggota keluarga dari TKI untuk memastikan kelancaran proses tersebut.

B. Ketidakefektifan Peran dari PPTKI Swasta
(a) Kewenangan yang Diberikan Kepada Pelaksana Penempatan TKI Swasta (PPTKIS)  Terlalu Luas (Pasal 34, 35, 43, 65, 67, 75, 82)
Sebagai badan usaha swasta yang bergerak dalam bidang penempatan dan perlindungan TKI, kewajiban yang dibebankan kepada PPTKIS oleh UU 39/2004 terlalu luas,  mulai dari penyebaran atau sosialisasi informasi (Pasal 34), perekrutan calon TKI (Pasal 35), melaksanakan pendidikan dan pelatihan kerja (Pasal 43), bertanggungjawab atas kelengkapan dokumen penempatan TKI (Pasal 65), pemberangkatan calon TKI (Pasal 67), memberikan perlindungan kepada TKI sesuai dengan perjanjian penempatan (Pasal 82) dan pemulangan TKI dari negara tujuan sampai tiba di daerah asal (Pasal 75).
Berdasarkan hasil penelitian oleh Husni di Pulau Lombok, NTB, tidak semua tugas tersebut dapat dilaksanakan dengan baik.  Contohnya adalah sosialisasi informasi pasar kerja luar negeri dalam kenyataannya dilakukan oleh petugas lapangan (PL) dari PPTKIS. Pelatihan kerja termasuk penguasaan bahasa negara setempat bagi calon TKI oleh PPTKIS yang semestinya dilakukan selama 200 jam tidak dilaksanakan sebagaimana mestinya. Calon TKI hanya singgah beberapa hari saja sudah ditempatkan untuk bekerja di luar negeri. Akibatnya TKI tidak dapat melaksanakan tugasnya dengan baik karena kurangnya keterampilan yang dimiliki maupun karena ketidakmampuan berkomunikasi dengan majikan. Demikian halnya dengan memberikan perlindungan bagi TKI di luar negeri dan pemulangan TKI sampai daerah asal tidak dapat dilakukan karena PPTKIS sendiri tidak memiliki kantor perwakilan luar negeri untuk mengurus kepentingannya sebagaimana ditetapkan dalam UU.

Beban tanggung jawab yang terlalu luas diberikan kepada PPTKIS sebagai badan usaha  yang berbentuk perseroan terbatas (PT) kurang tepat karena badan usaha tersebut orientasinya mencari keuntungan (profit oriented). Akibatnya beban tanggung jawab itu tidak akan dapat dilaksanakan dengan baik yang menyebabkan penempatan TKI tidak dapat dilaksanakan secara selektif. Penempatan TKI secara tidak selektif inilah yang merupakan akar permasalahan terjadinya berbagai tindakan yang menimpa TKI yang bersangkutan dan menimbulkan masalah pada saat penempatan di luar negeri.  Berdasarkan hasil penelitian Hayati, sebagian besar (80%) persoalan yang menimpa TKI di luar negeri disebabkan oleh persoalan dalam negeri yang tidak beres.

Untuk itu perlu pembatasan kewenangan PPTKIS dalam arti kewenangan yang dimiliki sekarang ini dilakukan bersama dengan pemerintah daerah, misalnya sosialisasi informasi dan pelatihan kerja.  Implikasinya kedua hak ini dimasukkan menjadi hak calon TKI. Sosialisasi informasi kepada calon TKI berdasarkan UU 39/2004  disampaikan oleh PPTKIS (Pasal 34 ayat 3).  Penyampaian informasi kepada CTKI oleh PPTKIS menjadi kurang tepat dapat mengakibatkan konflik kepentingan (conflict of interest) yakni informasi yang disampaikan kepada CTKI hanya informasi yang menguntungkan atau yang menyebabkan CTKI tertarik menjadi TKI, tidak dijelaskan informasi yang selengkapnya termasuk resiko yang mungkin dihadapi di negara tujuan, dengan kata lain informasi yang diberikan menjadi tidak berimbang. Lebih-lebih secara empiris kewajiban ini dibebankan kepada calo TKI yang berfungsi sebagai perpanjangan tangan atau petugas lapangan (PL) dari PPTKIS. Karena itu hak atas informasi ini semestinya menjadi tanggung jawab pemerintah daerah setempat, hal ini sejalan dengan Undang-undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik  maupun  UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah. Demikian halnya dengan pelatihan kerja (workshop) agar dapat terlaksana sebagaimana mestinya yakni calon TKI dapat meningkatkan kemampuan dan  produktivitasnya.

(b) Kurangnya Peran Perwakilan Cabang PPTKIS di Daerah Rekrut
Keberadaan kantor perwakilan cabang PPTKIS biasanya bersifat tidak permanen atau hanya menyewa saja, yang berarti keberadaan kantor cabang disini dapat berpindah-pindah. Yang menjadi resiko adalah jika terjadi wanprestasi maupun terjadi tindak pidana penipuan yang dilakukan oleh kantor cabang, maka tidak ada harta benda perusahaan yang dapat dijadikan jaminan untuk calon TKI atau korban. Contohnya, penelitian lapangan menunjukkan bahwa uang deposit yang diberikan oleh kantor cabang hanya Rp. 15 juta.
Saat ini di NTB PPTKIS yang merekrut TKI untuk dipekerjakan di luar negeri sebagai PRT€ semuanya  berkantor pusat di Jakarta, calon TKI dibawa ke kantor pusat PPTKIS untuk  mengikuti proses seleksi, jika lulus dilanjutkan dengan pengurusan dokumen calon TKI. Jika tidak lulus calon TKI harus pulang kembali ke kampung halaman dengan beban psikologis yang cukup berat selain telah mengeluarkan biaya juga sudah pamitan dengan sanak keluarganya di kampung halaman.  Calon TKI yang gagal berangkat seperti ini dalam kenyataan sangat mudah tergiur tawaran calo yang akan memberangkatkannya ke luar negeri dan akhirnya terjebak menjadi korban trafficking.


C. Evaluasi Terhadap Persyaratan Calon TKI
(a) Larangan Menjadi Calon TKI bagi Ibu Hamil (Pasal 35)
Pasal 35 UU 39/2004  mengatur menganai persyaratan terhadap  calon TKI, salah satunya adalah “tidak dalam keadaan hamil bagi calon tenaga kerja perempuan”. Dalam kenyataannya banyak sekali calon TKI perempuan yang memiliki anak satu tahun atau di bawah dua tahun bekerja ke luar negeri yang berakibat hak anak untuk tumbuh dan berkembang menjadi tidak terpenuhi bahkan terabaikan. Padahal dalam konvensi mengenai hak anak dan UU No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak (“UU 23/2002”) disebutkan bahwa  orang tua berkewajiban menjamin perlindungan dan pemeliharaan anak karena itu merupakan tanggungjawabnya. Kepentingan terbaik anak harus diutamakan terutama yang menyangkut hak-hak yang harus dijamin yaitu hak untuk hidup, hak kelangsungan hidup dan tumbuh kembang. Disamping itu seorang anak harus dijamin  untuk  tumbuh dan berkembang secara optimal. Seorang anak berhak untuk menyusui selama dua  tahun karena masa itu yang membentuk tumbuh kembang anak anak secara sempurna baik dari segi phisik, psikis, kesehatan dan kecerdasan.

(b) Mengenai Persyaratan Umur (Pasal 35)
Pasal 35 huruf a  UU 39/2004 menyebutkan bahwa “perekrutan calon TKI oleh PPTKIS wajib dilakukan terhadap calon TKI yang memenuhi persyaratan berusia sekurang-kurangnya 18 (delapan belas) Tahun kecuali bagi calon TKI yang dipekerjakan pada pengguna perseorangan sekurang-kurangnya berusia 21 (dua puluh satu)  Tahun”.
Ketentuan yang mensyaratkan calon TKI harus berumur sekurang-sekurangnya 21 Tahun bagi calon TKI yang akan dipekerjakan pada pengguna persorangan merupakan ketentuan yang kotraproduktif bagi calon TKI itu sendiri karena usia potensial/produktif CTKI pada usia 18 Tahun ke atas. Disamping itu pula, penentuan usia minimum 21 tahun tidak didasari oleh konsep yang matang baik dari segi ilmu psikologi maupun dari konsep ilmu hukum.

Berbagai peraturan perundang-undangan yang ada di Indonesia menentukan bahwa usia anak-anak adalah usia di bawah 18 Tahun. Argumentum a contrario nya adalah bahwa usia dewasa adalah usia yang bukan usia anak-anak, yakni usia 18 tahun ke atas. Dalam UU 13/2003, dinyatakan bahwa “anak adalah setiap orang yang berumur di bawah 18 ( delapan belas) tahun” (vide : pasal 1 angka 26).
Bahwa apabila dalam hukum perburuhan diatur syarat-syarat tertentu untuk mendapatkan pekerjaan, maka hal justru akan mengekang atau mengeliminir hak warga negara. Berdasarkan Konvensi ILO Nomor 138 (1973) mengenai Usia Minimum Diperbolehkan Bekerja (diratifikasi oleh Indonesia berdasarkan UU No. 20, LN No. 56, tahun 1999), ketentuan yang mengatur mengenai pembedaan pembatasan umur telah dicabut. Dalam Konvensi ILO diatur bahwa batasan usia bagi seorang yang diperbolehkan untuk bekerja adalah berusia 15 tahun. Aturan batasan usia untuk bekerja tersebut tidak membedakan jenis-jenis pekerjaan dalam sektor industri maupun non industri. Selain itu pembatasan usia 21 tahun untuk dapat bekerja bagi calon TKI yang bekerja pada pengguna perorangan merupakan wujud dari pembatasan hak konstitusional seseorang untuk melakukan pekerjaan.

Oleh karena itu, penentuan usia 21 dalam Tahun dalam Pasal 37 UU 39/2004 tersebut bertentangan dengan UU 13/2003,  padahal UU 39/ 2004 adalah UU pelaksanaan lebih lanjut dari norma yang ada dalam Pasal 34 dari UU 13/2003  yang menyatakan bahwa “Ketentuan mengenai penempatan tenaga kerja di luar negeri sebagaimana dimaksud dalam pasal 33 huruf b diatur dengan undang-undang”. Amanat pasal 34 UU 13/2003 tersebut diwujudkan dengan lahirnya UU 39/2004 sehingga menjadi tidak logis jika ada ketentuan yang ada dalam UU 39/ 2004 itu bertentangan dengan UU 13/ 2003.
Dalam pada itu, jika secara sistematis dilakukan pemahaman yang secara komprehensif dalam UU 39/ 2004,  terdapat ketentuan yang mengharuskan adanya sertifikat kompetensi terhadap calon TKI. sertifikat kompetensi ini sudah menunjukkan kemampuan dan kesiapan dari calon TKI sehingga tidak harus menunggu usia minimal  21 Tahun.

Demikian juga secara sosiologis, bahwa terdapatnya banyak potensi calon TKI yang berumur 18 Tahun ke atas tapi kurang 21 tahun untuk berkehendak untuk memperoleh kehidupan dan penghasilan yang layak dengan bekerja sebagai TKI di luar negeri dan kehendak tersebut harus  dilindungi dan dijamin baik dalam konstitusi maupun dalam UU 13/2003. Pasal 27 ayat (2) UUD 1945 menyebutkan bahwa “tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan”. Selanjutnya dalam Pasal 28 D ayat (2) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945  menyebutkan bahwa  ”setiap orang berhak untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja”. Pasal 28I ayat (4) menyatakan bahwa ”perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan  hak asasi manusia adalah tanggung jawab negara terutama pemerintah”. Sebelum perubahan kedua UUD 1945, Pemerintah telah menetapkan Undang-undang No. 39 Tahun 1999 tentang HAM, Pasal 38 ayat (2) menyebutkan bahwa ”setiap orang berhak dengan bebas memilih pekerjaan yang disukainya dan berhak pula atas syarat-syarat ketenagakerjaan yang adil”. Terakhir, dalam Pasal 31 UU 13 Tahun 2003 dinyatakan bahwa “Setiap tanaga kerja mempunyai hak dan kesempatan yang sama untuk memilih, mendapatkan, atau pindah pekerjaan dan memperoleh penghasilan yang layak di dalam atau di luar negeri”.
Berdasarkan landasan di atas, maka dapat dikemukakan bahwa bagi calon TKI yang telah berusia 18 Tahun akan tetapi belum berusia 21 Tahun dihalangi untuk bekerja sebagai TKI di luar negeri. Maka hal ini merupakan bentuk peniadaan hak dasar para pekerja tersbut. Selain itu bertentangan dengan perundang-undangan yang ada seperti UU No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan yang menetapkan batas umur dewasa 18 (delapan belas Tahun) ke atas (Pasal 1 angka 26) dan UU No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak yang secara tegas menyatakan batas usia anak berumur di bawah 18 tahun.

D. Permasalahan dalam Proses Pra-Penempatan
(a) Evaluasi terhadap Proses Rekruitmen
Berdasarkan penelitian yang dilakukan oleh Rahayu,  proses rekruitmen merupakan hal yang penting untuk dicermati karena banyak perusahaan pengerah (PPTKIS) yang sering melakukan pelanggaran dalam proses ini.  UU 39/2004 melarang PPTKIS untuk merekrut calon TKI apabila tidak memiliki Job Order (JO) dari negara tujuan bekerja. JO lahir dari adanya perjanjian kerjasama penempatan antara PPTKIS dengan mitra usaha di negara tujuan TKI. Namun kenyataannya, PPTKIS yang melakukan rekruitmen tidak memiliki perjanjian ini dan tidak memiliki rancangan perjanjian kerja dengan TKI. Padahal, menurut ketentuan Pasal 32 UU 39/2004, persyaratan ini mutlak harus dipenuhi oleh PPTKIS.

Selain itu, sebagian besar PPTKIS juga melakukan pelanggaran peraturan tersebut, yakni merekrut terlebih dahulu sebelum memiliki JO. Ada pula yang mengalihkan calon TKI yang telah direkrutnya ke PPTKIS yang sudah memiliki JO. Dengan demikian, PPTKIS tersebut “memperjual-belikan calon TKI”. Namun pendapat ini masih menjadi perdebatan, karena ada mengemukakan bahwa yang diperjual-belikan JO-nya, sedangkan yang lain mengatakan yang diperjual-belikan calon buruh migrannya. Pendapat yang terakhir ini merupakan pendapat yang mengarah kepada adanya unsur-unsur trafficking di dalam proses tersebut.
Data yang ada yang berkaitan dengan jual beli JO dan atau calon TKI ini ditengarai dengan (1) jangka waktu pendaftaran ke PPTKIS dan masuk penampungan pendek (separuh lebih); (2) jangka waktu di penampungan kebanyakan sebulan, hanya seperlima yang lebih dari tiga bulan; (3) jangka waktu menunggu pemberangkatan setelah dari penampungan, sepertiga dari responden lebih dari tiga bulan, hanya seperempat yang kurang dari tiga bulan. Fakta-fakta inilah yang menunjang bahwa kebanyakan PPTKIS merekrut calon TKI sebelum punya JO atau “menjual” calon TKI ke PPTKIS yang memiliki JO.
Dalam praktek, acapkali ditemukan JO yang sama digunakan di berbagai kantor perwakilan PPTKIS cabang. Contoh, misalnya dalam JO hanya butuh 500 TKI, sehingga seharusnya setiap kantor perwakilan PPTKIS cabang hanya dapat merekrut 500 TKI saja. Namun kenyataannya kantor perwakilan PPTKIS cabang tersebut secara kumulatif dapat merekrut hingga 5.000 calon TKI. Sehingga yang terjadi para calon TKI harus menunggu di penampungan dalam jangka waktu antara 1,5 bulan sampai 3 bulan, bahkan ada yang lebih dari 3 bulan.
Terkait dokumen, kebanyakan calon TKI tidak mengurus sendiri dokumennya, artinya yang mengurus dokumennya biasanya para calo/sponsor. Hal ini terjadi karena calon TKI tidak mengetahui prosedurnya, ada beberapa prasyarat yang belum/tidak terpenuhi dan calon TKI umumnya tidak memperdulikan persoalan administratif yang ada. Pada hal dampak dari pemalsuan dokumen sangat fatal terutama jika calon TKI tersebut nantinya mendapat masalah. Belum lagi persoalaan pemalsuan pendidikan dan usia calon TKI, yang menjadi berdampak negatif bagi calon TKI nantinya saat bekerja di luar negeri.
Saat pengurusan dokumen, mengingat calon TKI berpendidikan rendah dan tidak mengetahui prosedurnya, maka calon TKI akan menyerahkan proses pengurusan dokumen pada calo/sponsor/PPTKIS. Yang tentunya jika diuruskan orang lain calon TKI akan membayar biaya pengurusan dokumen lebih mahal. Selain itu, banyak ditemukan petugas yang berwenang mengurusi dokumen seperti imigrasi, mengenakan biaya yang lebih tinggi pada calon TKI dengan alasan nantinya mereka akan menghasilkan uang. Terdapat pula biaya rekrut yang diberikan oleh calon TKI kepada agen/PPTKIS, meskipun seharusnya biaya rekrut menjadi beban PPTKIS (Ps 39). Biaya tersebut berkisar Rp.15–45 juta / orang, untuk biaya pembuatan dokumen, pelatihan, dan pemberangkatan.

Selanjutnya petugas PPTKIS yang berada di tempat penampungan juga melakukan hal yang sama, jika calon TKI ingin berangkat lebih dulu atau calon TKI ingin lolos uji kompetensi dan kesehatan, maka calon TKI dapat membayar biaya lebih mahal dari biaya yang telah ditetapkan.
Dengan demikian, berangkat dari ketentuan Pasal 92 ayat (1) yang mengatur mengenai kewenangan Pemerintah, Pemerintah Propinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota  dalam hal pengawasan ketenagakerjaan serta dikaitkan dengan Pasal 8 yang mengatur hak calon TKI, maka perlindungan sebelum penempatan  dapat berwujud pengawasan terhadap berbagai kegiatan dan dokumen yang terkait dengan perlidungan TKI seperti sosialisasi informasi pasar kerja luar negeri, pelayanan dalam pengurusan dokumen calon TKI, permintaan tenaga kerja (job order/ demand letter), perjanjian kerjasama penempatan, perjanjian penempatan, perjanjian kerja, asuransi, dan KTKLN.

(b) Evaluasi terhadap Biaya Rekruitmen
Sistem perekruitan calon TKI tidak menjamin bahwa biaya pengurusan dokumen dan syarat-syarat penempatan serta potongan gaji kepada TKI telah dilaksanakan oleh pihak-pihak terkait sesuai dengan peraturan yang telah ditetapkan. Masih sering terjadi besarnya potongan gaji TKI lebih tinggi dari komponen biaya penempatan maksimal TKI yang ditetapkan oleh Pemerintah. Biaya pengurusan dokumentasi seperti biaya rekomendasi paspor dari Dinas Ketenagakerjaan Kabupaten/Kota, biaya pengurusan paspor di kantor imigrasi, biaya surat keterangan catatan kepolisian (SKCK) di kantor kepolisian, biaya pembekalan akhir penempatan (PAP)/iuran Asosiasi Pengerah Jasa Tenaga Kerja Indonesia (APJATI) di APJATI, biaya/iuran premi asuransi dab biaya petugas lapangan (PL) dan agensi rata-rata menjadi beban yang wajib dikeluarkan oleh PPTKIS yang nantinya akan membebankannya kepada TKI melalui pemotongan gaji. Kondisi ini menyebabkan TKI harus menanggung biaya penempatan yang lebih tinggi dari seharusnya, mengalami pemotongan gaji yang lebih lama, dan memperoleh gaji lebih sedikit.
Satu lagi permasalahan yang acapkali menimbulkan ketidakpastian hukum adalah keberadaan Dana Pembinaan Penyelenggaraan dan Penempatan TKI (DPPPTKI) yang ditarik oleh Kemenakertrans via Direktorat Jenderal Pembinaan Penempatan Tenaga Kerja dan BNP2TKI untuk kemudian disetorkan ke Kementerian Keuangan sebagai Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP). Menurut ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 92 Tahun 2000 tentang tarif atas Penerimaan Negara Bukan Pajak, Penerimaan dari Penempatan dan Perlindungan TKI, yang dilakukan dalam rangka pengembangan program Balai Antar Kerja Antar Negara (Balai-AKAN) sebesar US$ 15 perorang setiap pengiriman dan dibebankan kepada TKI. Hingga saat ini belum ada kejelasan terkait peruntukkan dana tersebut, apakah digunakan untuk membiayai perlindungan dan penempatan TKI, atau sekedar menambah pos penerimaan negara.

(c) Evaluasi terhadap Proses Pelatihan dan Penampungan
Berdasarkan penelitian lapangan yang dilakukan oleh Rahayu dan Husni,  Jika hanya diserahkan kepada PPTKIS seperti yang selama ini terjadi, pelatihan kerja tidak dapat berjalan sebagaimana mestinya, CTKI hanya singgah beberapa hari saja (belum memiliki keterampilan dan tidak menguasai bahasa negara tujuan) sudah diberangkat ke negara tujuan, hal inilah yang sering memicu berbagai persoalan menimpa TKI setelah bekerja pada majikan di luar negeri.

Terkait dengan pelatihan yang dilaksanakan di tempat penampungan, kebanyakan waktu bagi TKI yang berada di lokasi penampungan dihabiskan untuk mengerjakan pekerjaan bersifat domestik saja, seperti membersihkan lokasi penampungan dan memasak. Bahkan ada beberapa calon TKI yang dimagangkan atau dipekerjakan di majikan yang masih berada dalam satu kota dengan tempat penampungan. Selain itu, banyak ditemukan balai pelatihan yang melakukan pemalsuan untuk memenuhi kwajiban waktu memberikan pendidikan dan pelatihan. Meskipun diwajibkan untuk melaksanakan diklat selama 200 jam, data ini kerap dipalsukan oleh penyelenggara balai pelatihan.

Keadaan selama di penampungan yang tidak manusiawi, seperti tempat tidur yang terbatas, kamar mandi yang jumlahnya sedikit dan kualitas makanan yang sangat minimal. Karena keadaan yang tidak manusiawi ini, maka keberadaan TKI seperti dalam keadaan penyekapan. Adanya larangan untuk pulang ke daerah asal, jadi bila calon TKI sudah berada di lokasi penampungan, maka mereka akan tetap berada disana sampai diberangkatkan dan diisolasi dari lingkungan sekitarnya. Tidak adanya batas waktu yang jelas mengenai sampai berapa lama calon TKI berada di penampungan. Hal ini tentunya membuat para calon TKI tertekan sehingga ada beberapa kasus yang mengungkap beberapa calon TKI yang melarikan diri dari tempat penampungan.

Salah satu contoh yang dapat diberikan adalah yang terjadi di Kabupaten Malang.  Kasus ini dimulai dari adanya Calon TKW yang meloncat dari penampungan sebanyak 8 (delapan) orang, yang ditolong oleh warga di mana lokasi PT berada untuk kemudian melaporkan ke Kepolisian Kabupaten Unit Perlindungan Perempuan dan Anak (untuk selanjutnya disebut UPPA). Mereka, Calon TKW tersebut, dari 2 (dua) propinsi yang berbeda, 2 (dua) orang dari Propinsi Nusa Tenggara Timur dan sisanya 6 (enam) orang dari Ambon. Mereka telah berada di penampungan rata-rata antara 5 (lima) sampai dengan 7 (tujuh) bulan. Mereka belum diberangkatkan dengan alasan un-fit atau tidak sehat dan uji kompetensinya belum lulus. Tidak ada perjanjian penempatan, dan ketika “mereka mengurungkan niatnya” untuk bekerja di luar negeri karena menganggur lama di penampungan, pihak PPTKIS meminta Calon TKW “membayar” biaya hidup dan transportasi yang sudah dikeluarkan oleh PT sekitar Rp. 7-9 (tujuh sampai dengan sembilan) juta.
Hal ini juga sangat terkait dengan proses akreditasi terhadap Balai Latihan Kerja Luar Negeri (BLKLN) yang dilaksanakan oleh Lembaga Akreditasi Lembaga Pelatihan Kerja yang ditunjuk oleh Kemenakertrans. Praktek di lapangan menunjukkan bahwa program akreditasi ini tidak dilakukan secara terencana dan terukur untuk memastikan penilaian sarana/prasarana, kompetensi SDM, dan program pendidikan/pelatihan yang jelas dan baku serta jangka waktu pelatihan yang sesuai dengan ketentuan. Dalam hal ini tidak ada sanksi yang jelas atas BLKLN yang tidak memenuhi standar pelatihan. Sementara itu, Badan Nasional Sertifikasi Profesi (BNSP) tidak memiliki pengawasan yang terencana dan berkesinambungan terhadap Lembaga Sertifikasi Profesi (LSP) untuk kegiatan uji kompetensi calon TKI setelah dilatih oleh BLKLN, sehingga tidak ada pengujian atas hasil pelatihan mereka. Hal ini menyebabkan banyak TKI yang ditempatkan ke luar negeri tanpa kemampuan yang dibutuhkan.



(d) Evaluasi terhadap Proses Pemeriksaan Kesehatan dan Psikologis (Pasal 49)
Dalam Pasal 49 UU 39/2004 hanya menyebutkan bahwa “ Setiap calon TKI harus mengikuti pemeriksaan kesehatan dan psikologi yang diselenggarakan oleh sarana kesehatan dan lembaga yang menyelenggarakan pemeriksaan   ditunjuk oleh Pemerintah”. Dalam kenyataannya sarana  kesehatan dan psikologi yang ditunjuk oleh Pemerintah umumnya sudah terakreditasi di Kementerian Kesehatan RI,  namun  kantor cabangnya di daerah lebih banyak terpusat di ibu kota propinsi, sehingga calon TKI kesulitan mengakses sarana tersebut dari kabupatennya.

Khusus untuk calon TKI yang akan bekerja di Arab Saudi sebagai penata laksana rumah tangga, pemeriksaan kesehatan & psikologinya secara lengkap dilakukan di Jakarta, hal ini sangat tidak efesien mengingat  calon TKI  harus mengeluarkan biaya yang tidak sedikit untuk keperluan transportasi pemeriksaan dari daerah asal yang belum tentu hasilnya menyatakan layak untuk dapat bekerja di luar negeri.
Di samping itu sarana pemeriksaan kesehatan dan psikologis  yang telah ditetapkan oleh Pemerintah belum diakui/diakreditasi  di negara penempatan sehingga sering kali terjadi calon TKI yang sudah dinyatakan sehat dari hasil pemeriksaan sarana kesehatan di Indonesia, dinyatakan tidak sehat setelah dilakukan pemeriksaan di sarana kesehatan di negara tujuan penempatan. Untuk menyelesaikan persoalan ini ke depan, maka persyaratan untuk mendapatkan ijin pendirian sarana kesehatan  bagi calon TKI harus juga mendapatkan pengakuan/akreditasi dari negara penempatan.

Terjadinya tindakan pelecehan seksual selama pemeriksaan kesehatan yang dilakukan pada saat di lokasi penampungan dan tindakan pelecehan seksual (diminta berhubungan badan dengan petugas) agar cepat ditempatkan, Ini terjadi karena yang bertugas sebagai keamanan adalah laki-laku dan yang melakukan pemeriksaan kesehatan bisa jadi laki-laki pula. Keberadaan calon TKI di penampungan adalah aset, sehingga mereka dibatasi interaksi dengan di luar penampungan termasuk untuk berkomunikasi dengan keluarga. Karena keadaan yang tidak nyaman ada beberapa calon TKI melakukan berbagai usaha agar dapat segera diberangkatkan, seperti “berhubungan” dengan petugas penampungan.
Kondisi ini terkait dengan pengendalian operasional sarana kesehatan dan infrastruktur penunjang lainnya yang belum efektif. Masih banyak sarana kesehatan yang beroperasi tanpa izin operasional atau dengan izin operasional yang telah daluwarsa. Selain itu, tidak semua sarana kesehatan memiliki sistem biometrik yang terhubung dengan Sistem Pelayanan Penerbitan Kartu Tenaga Kerja Luar Negeri (KTKLN) sebagai alat untuk memastikan sertifikat kesehatan calon TKI yang diterbitkan oleh sarana kesehatan. Kebijakan dan prosedur pengawasan ini juga tidak terintegrasi dengan fungsi pengawasan pada Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi, Kementerian Kesehatan, dan BNP2TKI.

(e) Evaluasi terhadap Proses Penandatanganan Perjanjian Kerja (Pasal 55)
Dalam UU 39/2004 Pasal 55 menyebutkan bahwa “Perjanjian kerja ditandatangani  dihadapan pejabat instansi yang bertanggungjawab di bidang ketenagakerjaan. Perjanjian kerja tersebut disiapkan oleh pelaksana penempatan TKI swasta”.
Dalam kenyataannya bagi calon TKI yang bekerja pada perorangan sebagai penata laksana rumah tangga, perjanjian kerjanya tidak ditandatangani oleh majikan, tetapi mitra usaha/agency sehingga majikan sering kali mengingkari perjanjian kerja yang bersangkutan. Untuk  itu  dalam revisi UU 39/2004 harus secara tegas mengatur mengenai kewajiban PPTKIS untuk menyiapkan dan menjamin naskah perjanjian kerja telah ditandatangi sebelumnya oleh calon pengguna/majikan dan harus disahkan oleh Perwakilan RI di negara tujuan, selanjutnya dibawa ke Indonesia untuk   dipelajari isinya dan jika disetujui ditandatangani oleh calon TKI.

Bentuk perjanjian kerja TKI merupakan perjanjian baku yang telah dibuat oleh salah satu pihak yaitu mitra usaha dari PPTKI. Karena berbentuk perjanjian baku, maka pihak yang akan menandatangi perjanjian haruslah membaca dan memahami secara keseluruhan isi dari perjanjian. Realitasnya ketidaktahuan para calon TKI tentang isi perjanjian secara keseluruhan terjadi karena bahasa yang digunakan dalam perjanjian kerja adalah bahasa negara yang akan dituju. Sehingga yang diketahui oleh calon TKI hanya jenis pekerjaan, lamanya kontrak dan jumlah gaji. Terkait hak-hak dan kewajibannya kebanyakan calon TKI tidak mengetahuinya.

Selain itu penanda tanganan perjanjian kerja oleh TKI biasanya baru dilakukan sehari menjelang keberangkatan. Serta penyerahan perjanjian kerja dari PPTKIS kepada calon TKI baru di berikan pada saat calon TKI akan berangkat.

(f) Evaluasi terhadap Proses Perjalanan Pemberangkatan
Pada saat berangkat dalam perjalanan menuju penempatan negara tujuan, banyak pihak yang melemahkan.   Kasus-kasus yang sering terjadi adalah: (1) saat pra pemberangkatan: penipuan oleh calo, kekerasan di penampungan, gagal berangkat; (2) pada pemberangkatan dan pemulangan: pemerasan oleh petugas bandara, petugas pengangkut barang (pembawa troli), sopir travel, pelecehan seksual di perjalanan; Kuli atau tukang angkut barang di bandara juga merupakan salah satu pihak yang melemahkan TKI perempuan, mereka sering meminta ongkos angkut yang lebih dari yang seharusnya, sampai Rp.100.000. Kemudian ada juga orang yang memakai seragam bandara sering mengambil dokumen TKI perempuan dan meminta uang Rp.500.000-1.000.000 rupiah. TKI perempuan lalu melakukan copying strategy dari teman-teman mereka terdahulu dengan “menyembunyikan” uang mereka yang tidak diperkirakan orang. Selain di bandara, orang-orang yang terkait dengan transportasi ke desa asal juga sering melakukan pemerasan, baik minta tambahan ongkos di tengah jalan maupun pemerasan dengan dalam hal harga makanan di warung tempat mobil pengangkut berhenti untuk makan dan istirahat atau sholat.

(g) Evaluasi terhadap Pemberian Asuransi dan Jaminan Sosial (Pasal 68)
Pasal 68 ayat (1) UU 39/2004 menyebutkan bahwa “Pelaksana Penempatan TKI swasta wajib mengikutsertakan TKI yang diberangkan ke luar negeri dalam program asuransi”. Selanjutnya pada ayat (2) disebutkan jenis program asuransi  yang wajib diikuti diatur dengan Peraturan Menteri. Dalam Peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi No. 20 Tahun 2007 tentang Asuransi TKI (“Permen 20/2007”) disebutkan program asuransi TKI meliputi pra penempatan, masa penempatan, dan sesudah penempatan. Kewajiban terhadap asuransi TKI pada saat penempatan  dilakukan juga oleh pengguna di luar negeri sebagai wujud tanggungjawab majikan yang mempekerjakan TKI.
Perusahaan penyelenggara program asuransi TKI dilakukan oleh konsorsium asuransi TKI yang telah mendapatkan izin dari Menteri Keuangan untuk melakukan usaha asuransi serta terdiri dari unsur perusahaan asuransi kerugian dan asuransi jiwa. Selain perusahaan asuransi ini tersedia di daerah, perusahaan daerah juga dimungkinkan untuk bergabung dalam pengelolaan asuransi  sesuai dengan semangat otonomi daerah dengan tetap mengacu pada perundang-undangan yang berlaku.
Terdapat pula permasalahan persaingan yang tidak sehat karena Kemenakertrans pada tahun 2006-2009 hanya menunjuk 9 (Sembilan) konsorsium asuransi untuk melaksanakan kegiatan ini, dengan total keterlibatan 48 (empat puluh delapan) perusahaan asuransi dan 8 (delapan) broker asuransi. Konsorsium ini nyatanya tidak bersaing untuk menciptakan persaingan yang sehat dalam meningkatkan kualitas jasa pelayanan, namun berlomba-lomba untuk memberikan diskon premi kepada PPTKIS. Konsorsium ini tidak secara terbuka melaporkan produksi polis dan klaim baik kepada Kemenakertrans maupun dibuka melalui laporan publik, misalnya melalui situs mereka. Data klaim TKI tidak dapat diakses, bahkan ada dugaan penyembunyian data klaim asuransi TKI.  Selain itu, diduga PPTKIS dengan sengaja menyembunyikan fakta bahwa mereka tidak mengikutsertakan calon TKI-nya dalam program asuransi, khususnya asuransi pra-penempatan. Bagi PPTKIS, semakin sedikit premi yang harus dibayarkan maka akan semakin baik, meskipun biaya premi itu pun pada akhirnya akan dibebankan kepada TKI secara penuh melalui mekanisme pemotongan gaji.
Dengan kondisi seperti ini, pelayanan dasar seperti penyelesaian dan pencairan klaim menjadi sering terlambat dan tidak jelas statusnya. Salah satu ketidakjelasan terjadi dalam penanganan kasus-kasus TKI di luar negeri. Perwakilan konsorsium asuransi pada negara penempatan sering tidak ada, atau tidak diketahui oleh Perwakilan RI. Jenis pertanggungan pemutusan hubungan kerja (PHK) sepihak, pelecehan seksual, atau kecelakaan kerja yang berujung pada pemberhentian status kerja TKI oleh majikan sulit di-klaim kepada asuransi TKI, sehingga menimbulkan dilemma pembiayaan pemulangan oleh Perwakilan RI. Pendampingan TKI yang bermasalah hukum di negara penempatan harus didampingi oleh pembela hukum (lawyer) yang ditunjuk oleh Perwakilan RI. Namun, pada saat tagihan biaya dari pembela tersebut datang, konsorsium asuransi sering tidak menyelesaikan klaim dengan segera dengan berbagai alasan teknis-administratif. Permasalahan asuransi pun berlanjut hingga masa purna penempatan, karena ditemukan berbagai kasus asuransi yang tidak dibayarkan secara tidak proporsional ketika TKI meninggal dunia.
Seandainya pun telah dilakukan pembelaan terhadap TKI bermasalah, lemahnya sistem pendataan TKI semakin memperparah pengajuan klaim asuransi TKI, dan hal ini dapat berdampak pada kebijakan fiskal. Pengurusan klaim asuransi bermasalah yang dibantu oleh BNP2TKI melalui Lembaga Bantuan Hukum (LBH) memunculkan pertanyaan mengenai beban pembiayaan LBH yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk jasa pengurusan klaim asuransi, selain juga mengenai mekanisme penunjukkan dan pertanggungjawaban penanganan klaim oleh LBH yang tidak jelas. Hingga kini, BPK tidak memiliki laporan pertanggungjawaban penanganan klaim oleh LBH kepada BNP2TKI sebagai member tugas, dan juga mekanisme penyerahan klain kepada TKI.

E. Permasalahan dalam Penempatan di Luar Negeri
(a) Permasalahan Hilangnya Komunikasi dengan TKI
Cukup banyak kasus yang terjadi keluarga TKI di tanah air kehilangan kontak/komunikasi dengan TKI setelah bekerja di luar negeri baik yang berlangsung dalam beberapa bulan atau tahun bahkan sejak keberangkatannya tidak diketahui keberadaannya karena yang bersangkutan tidak pernah memberikan informasi.
Terkait keberadaan kewajiban PPTKI untuk memiliki kantor perwakilan di negara tujuan, memang PPTKI mempunyai kantor perawakilan tersebut, hanya saja keberadaan satu kantor perwakilan di negara tujuan biasanya digunakan untuk beberapa PPTKI yaitu antara 5 sampai 10 PPTKI. Hal ini tentunya sangat riskan jika banyak kasus yang terjadi pada TKI maka otomatisn satu kantor perwakilan tersebut akan menangani permasalahan TKI dari 10 PPTKI.
Oleh karena itu, PPTKIS perlu diwajibkan untuk memantau dan memberikan informasi mengenai keberadaan TKI di luar negeri kepada keluarganya

(b) Perlakuan terhadap TKI di Luar Negeri
Bekerja di luar negeri sebagai TKI memang menghasilkan pendapatan yang cukup menjanjikan, tapi kondisi kerjanya memang sulit dikontrol sesuai dengan standar-standar hukum perburuhan pada umumnya. Apalagi data yang ada menunjukkan bahwa sebagian besar buruh migran perempuan tersebut bekerja di rumah-rumah tangga sebaga PRT, sehingga mereka tidak dapat saling bertemu untuk menyampaikan pengalamannya sesama buruh dan untuk dengan cepat menengarai bahwa majikan tempat mereka bekerja telah melanggar aturan. Terutama dalam hal panjangnya jam kerja. Hanya 9% dari mereka yang mengatakan bahwa mereka bekerja 8 jam per hari. Selebihnya bekerja lebih dari 8 jam per hari, bahkan sebagian mengatakan bahwa mereka diharuskan bekerja di dua tempat (dua rumah tangga), sehingga mereka rata-rata bekerja 18 jam lebih per hari. Ini benar-benar kondisi kerja yang buruk dan mengandung unsur eksploitasi.

Di tempat kerjanya, masalah fasilitas kesehatan dan ibadah ada juga yang mendapat masalah, sering mereka membayar sendiri untuk biaya penyembuhan walaupun upah mereka dipotong selama 7 bulan dan sebagian untuk membayar asuransi. Claim asuransi sering dilakukan oleah majikan atau PPTKIS, tidak diberikan kepada TKI perempuannya. Ibadah ada juga yang dilarang atau tidak sempat karena banyaknya pekerjaan yang harus diselesaikan.

Pemotongan gaji, merupakan masalah berikutnya. Dari narasumber TKI perempuan, dikemukakan bahwa pemotongan gaji mereka adalah 3-7 bulan, jadi kalau gaji mereka sekitar 4 juta, maka potongannya adalah 28 juta, pada hal SK Dirjen Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri, potongannya 15 juta ke untuk TKI yang bekerja ke Hongkong.

Dengan demikian, secara umum, perlakuan tidak manusiawi yang dialami oleh TKI di luar negeri adalah: jam kerja yang panjang, upah yang tidak dibayar, kekerasan fisik, psikis maupun seksual sampai korbannya  meninggal, paspor yang diambil oleh majikan supaya TKI tidak lari, di deportasi, dipulangkan belum waktunya (PHK);

(c) Evaluasi terhadap Peran Perwakilan Republik Indonesia di Negara Tujuan TKI (Pasal 24, 25, 78, 79, dan 92)
Dalam Pasal 92 ayat (2)  UU 39/2004 menyebutkan pengawasan terhadap penyelenggaraan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri dilaksanakan oleh Perwakilan RI di negara tujuan. Sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku Perwakilan RI di luar negeri mempunyai tugas yang cukup berat  yakni  mewakili dan memperjuangkan kepentingan Bangsa Indonesia dan  melindungi warga negara Indonesia serta  badan hukum Indonesia  melalui pelaksanaan hubungan diplomatik  sesuai dengan kebijakan politik dan hubungan luar negeri Pemerintah RI, peraturan perundang-undangan nasional, hukum internasional,  dan kebiasaan internasional.

Dengan tugas yang sudah cukup berat tersebut, tidak mengherankan jika selama ini tugas tersebut tidak bisa berjalan. Seyogyanya Perwakilan RI  di luar negeri tidak diberikan tugas tambahan untuk melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri. Tugas ini sebaiknya dilakukan Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi dengan menempatkan Atase Ketenagakerjaan yang difungsikan untuk itu.

Pada masa penempatan pasal 78 menegaskan bahwa, Perwakilan Republik Indonesia di luar negerilah yang diberikan tugas untuk melindungi TKI, sudah tentu sesuai dengan peraturan perundangan dan hukum serta kebiasaan inernasional. Adapun perlindungan yang dimaksud antara lain: pemberian bantuan hukum, inipun sesuai dengan peraturan perundangan di negara tujuan serta hukum dan kebiasaan internasional yang berlaku. Selain itu, Perwakilan RI di negara tujuan juga diberi tugas untuk melakukan pembelaan atas pemenuhan hak-hak sesuai dengan perjanjian kerja dan/atau peraturan perundang-undangan di negara tersebut.

Terkait dengan pasal 79 dapat diketahui bahwa kewajiban KJRI tidak hanya melindungi TKI di luar negeri ini, tetapi meliputi pembinaan dan pengawasan terhadap perwakilan PPTKI swasta di negara tujuan bekerja, yaitu dalam regulasi ini disebut sebagai Mitra Usaha.
Sedangkan pasal 24 dan pasal 25 menyebutkan bahwa dalam rangka perlindungan terhadap TKI, KJRI dapat melakukan pengawasan terhadap Mitra Usaha dengan membuat daftar Mitra Usaha yang bermasalah. Ketentuan lebih lanjut diatur dalam Peraturan Pemerintah. Dalam hal ini KJRI memang tidak mempunyai wewenang untuk mencabut ijin usaha Mitra Usaha yang bermasalah karena berkaitan dengan prinsip jurisdiksi teritorial, seperti yang telah diketahui bahwa Mitra Usaha didirikan berdasarkan peraturan perundang-undangan di negara yang bersangkutan. Kemudian upaya perlindungan yang diberikan KJRI terhadap TKW dalam rangka kontrol terhadap Mitra Usaha adalah dengan menghimbau dan membina Mitra Usaha yang bermasalah supaya memberikan perlindungan. Walaupun di dalam UU 39/2004 menyebutkan bahwa Perwakilan Republik Indonesia, dalam hal ini KJRI ‘dapat’ membuat daftar agen yang bermasalah.
Hal ini menandakan bahwa peran Mitra Usaha dalam penempatan TKI di luar negeri ditentukan oleh pemerintah Indonesia, sehingga pembentukan Mitra Usaha memang berdasarkan hukum di negara yang bersangkutan, tetapi klausul perjanjian kerja antara PPTKIS dengan Mitra Usaha dapat ditentukan oleh pemerintah Indonesia. Bila hal tersebut terealisasi, maka atas dasar klausul pada Kontrak Kerja Sama Penempatan, pemerintah Indonesia mempunyai dasar secara hukum atas kontrol dan membuat daftar Mitra Usaha yang bermasalah karena melanggar klausul kontrak kerja, sehingga upaya perlindungan yang dilakukan tidak bersifat setengah-setengah saja. Dengan demikian, terjadi hubungan yang kondusif antara pemerintah dengan TKI, bahkan ultimatum pemerintah Indonesia terhadap Mitra Usaha yang bermasalah atas dasar hukum tersebut dapat dijadikan alat untuk mendesak pemerintah Hong Kong untuk mencabut ijin usaha Mitra Usaha yang bersangkutan.
Selanjutnya, pada pasal 20 Undang-undang Nomor 37 tahun 1999 mengenai Hubungan Luar Negeri (“UU 37/1999”), Perwakilan Republik Indonesia “wajib” menyelesaikan sengketa antar sesama warga negara dengan musyawarah atau sesuai dengan hukum yang berlaku.  Jadi kalau Perwakilan Republik Indonesia tidak menjalankan tugas dan kewajibannya, maka pasal-pasal tersebut telah dilanggar oleh mereka, atau dengan perkataan lain bentuk-bentuk pelanggarannya adalah tidak menjalankan amanah UU, sedangkan pelanggarnya adalah Perwakilan Republik Indonesia dan PT.



(d) Lemahnya Pendataan yang Dilaksanakan oleh Perwakilan Republik Indonesia
Perwakilan RI di luar negeri harus menghadapi berbagai permasalahan yang dialami TKI, mulai dari permasalahan pemotongan gaji sepihak, PHK sepihak, TKI overstayers, kekerasan terhadap TKI, dan berbagai permasalahan ketenagakerjaan lainnya. Titik awal dalam pelaksanaan perlindungan adalah dengan memiliki sistem informasi TKI yang komprehensif dan selalu diperbarui (update) setiap saat. Namun dalam praktek masih banyak terjadi kelemahan dalam pendataan TKI ini.
UU 39/2004 sebenarnya telah memberikan landasan hukum atas mekanisme lapor diri TKI, atau yang dilaksanakan oleh PPTKIS pengirim. Namun demikian, ketaatan PPTKIS untuk melaporkan TKI yang mereka tempatkan ternyata sangat rendah, sehingga data yang dimiliki Perwakilan RI menjadi tidak mutakhir. Perwakilan RI belum melaksanakan mekanisme proaktif guna menjamin pendataan TKI secara lengkap dapat terpenuhi.
Berdasarkan penilaian BPK,  beberapa program yang dijalankan oleh Perwakilan RI saat ini dianggap kurang optimal. Misalnya welcoming program dan exit program yang dijalankan oleh Perwakilan RI di Hong Kong hanya sebatas formalitas. Perwakilan RI di Singapura, Malaysia, dan Kuwait juga belum optimal dalam melaksanakan program data entry testworking permit pada situs atau mengirim permintaan tertulis kepada ministry of manpower atau kantor imigrasi dari masing-masing negara tujuan. Banyak data yang dimiliki Perwakilan RI hanya berupa kisaran jumlah TKI dan tidak memiliki data lengkap mulai dari nama, tanggal kedatangan, lokasi kerja, PPTKIS yang menempatkan, anggota keluarga yang dihubungi dalam hal terjadi keadaan darurat, dan berbagai data penting lainnya. Bahkan Perwakilan RI di Arab Saudi tidak melakukan upaya pendataan apapun selain mengandalkan data TKI berdasarkan Perjanjian Kerja (PK), meskipun data ini hanya berisi mengenai informasi majikan. Di sisi lain, Perwakilan RI memiliki kewenangan yang sangat besar terkait dengan penempatan dan perlindungan TKI, misalnya untuk menyetujui atau tidak penempatan TKI yang diminta oleh majikan, agensi, dan PPTKIS.

F. Permasalahan dalam Purna Penempatan
(a) Kurangnya perlindungan selain pada masa penempatan (Pasal 77-84)
Perlindungan TKI yang diatur dalam Bab VI Pasal 77 sampai dengan Pasal 84 UU 39/2004 substansinya hanya mengatur mengenai perlindungan saat penempatan saja, perlindungan sebelum dan setelah penempatan tidak diatur atau dengan kata lain terdapat kekosongan norma. Padahal dalam Pasal 7 huruf (e) jelas menyebutkan bahwa kewajiban pemerintah untuk memberikan perlindungan kepada TKI selama masa sebelum pemberangkatan, masa penempatan, dan sesudah penempatan.
Perlindungan sesudah penempatan  berkaitan dengan  jaminan perlindungan keselamatan dan keamanan kepulangan TKI ke tempat asal yang dapat dirinci  dalam wujud pemberian kemudahan atau fasilitas kepulangan TKI, pemberian upaya perlindungan terhadap TKI dari kemungkinan  adanya tindakan pihak-pihak yang tidak bertanggungjawab  dan dapat merugikan TKI dalam kepulangan dari negara tujuan, di bandara debarkasi, dalam perjalanan sampai daerah asal, membantu pengurusan klaim asuransi, membantu layanan transportasi, jasa keuangan, pengiriman barang   yang aman dan nyaman, memfasilitasi hak-hak TKI bermasalah, menangani TKI yang sakit  berupa fasilitasi perawatan kesehatan dan rehabilitasi fisik dan mental.

(b) Masalah dalam Kepulangan TKI
Masalah dalam proses kepulangan TKI banyak yang serupa dengan pada saat proses keberangkatan, yakni banyaknya pihak yang melemahkan TKI dan memanfaatkan kondisi mereka.   Kasus-kasus yang sering terjadi adalah: (1) saat pra pemberangkatan: penipuan oleh calo, kekerasan di penampungan, gagal berangkat; (2) pada pemberangkatan dan pemulangan: pemerasan oleh petugas bandara, petugas pengangkut barang (pembawa troli), sopir travel, pelecehan seksual di perjalanan; Kuli atau tukang angkut barang di bandara juga merupakan salah satu pihak yang melemahkan TKI perempuan, mereka sering meminta ongkos angkut yang lebih dari yang seharusnya, sampai Rp.100.000. Kemudian ada juga orang yang memakai seragam bandara sering mengambil dokumen TKI perempuan dan meminta uang Rp.500.000-1.000.000. TKI perempuan lalu menduplikasi strategi dari teman-teman mereka terdahulu dengan “menyembunyikan” uang mereka yang tidak diperkirakan orang. Selain di bandara, orang-orang yang terkait dengan transportasi ke desa asal juga sering melakukan pemerasan, baik minta tambahan ongkos di tengah jalan maupun pemerasan dengan dalam hal harga makanan di warung tempat mobil pengangkut berhenti untuk makan dan istirahat atau sholat.
Di samping permasalahan tersebut, terdapat dilema dalam pelaporan TKI setelah pulang kembali ke Indonesia. Pelaporan sangat diperlukan untuk

(c) Masalah Remitensi
Setelah kembali di keluarga yang dihadapi oleh TKI perempuan adalah pengambilan keputusan untuk penggunaan hasil kerja mereka (remitensi). Kalau selama TKI ada di negara tujuan bekerjanya, penggunaan itu dinegosiasikan dengan suami atau keluarga lewat telepon, kalau TKI perempuannya setuju, maka membangun rumah atau membeli tanah atau membeli alat pengangkutan akan dilaksanakan. Walaupun ada sebagian yang menggunakan remitensi istri atau anak untuk main judi atau ke lokalisasi atau melakukan perselingkuhan. Saat sudah kembali ke keluarga:  hasil remitensi dihabiskan oleh suami atau keluarga yang lain, suami judi atau menikah lagi tanpa ijin, incest pada anak perempuannya; bangkrut dalam usaha dalam pengelolaan remitansinya. Namun demikian apabila dicermati, untuk TKI perempuan perempuan, lebih banyak yang menjadi korban karena ‘keperempuanannya’, tidak demikian dengan TKI laki-laki, mereka lebih banyak menjadi korban penipuan, tidak diberangkatkan, jenis pekerjaan dan upah yang berbeda antara yang mereka terima dan yang dijanjikan.

G. Permasalahan kelembagaan
(a) Kelembagaan Penempatan dan Perlindungan TKI di Daerah Secara Terpadu
Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan TKI (BNP2TKI) berfungsi sebagai pelaksana kebijakan di bidang penempatan dan perlindungan TKI secara terkoordinasi dan terpadu. Ketentuan lebih lanjut mengenai BNP2TKI ini diatur dalam Peraturan Presiden No. 81 Tahun 2006 tentang Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (“Perpres 81/2006”) . Dalam Pasal 2 Perpres ini disebutkan bahwa BNP2TKI beranggotakan wakil-waklil instansi pemerintah terkait yang meliputi unsur ketenagakerjaan, keimigrasian, hubungan luar negeri, administrasi kependudukan, kesehatan, kepolisian, dan bidang lain yang dianggap perlu. Sedangkan untuk membantu kelancaran pelaksanaan penempatan dan perlindungan TKI di daerah  dibentuk Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan TKI  (BP3TKI) di Ibukota Propinsi dan/atau tempat pemberangkatan TKI yang dianggap perlu (Pasal 23). BP3TKI mempunyai tugas memberikan kemudahan pelayanan pemerosesan seluruh dokumen penempatan dan perlindungan dan penyelesaian masalah TKI secara terkoordinasi dan terintegrasi.
Dari ketentuan di atas jelaslah bahwa tujuan dibentuknya BNP2TKI di tingkat pusat maupun BP3TKI di daerah adalah dalam rangka memberikan  kemudahan pelayanan pemrosesan seluruh dokumen penempatan dan perlindungan TKI. Hanya saja keanggotaan BNP2TKI hanya terdiri dari berbagai institusi di tingkat pusat yang berkaitan dengan penempatan dan perlindungan TKI, sedangkan di daerah (BP3TKI) hanya dilaksanakan oleh pegawai BP3TKI saja. Dengan kondisi seperti itu, maka BP3TKI tidak mungkin dapat melaksanakan tugas untuk membantu pemrosesan dokumen penempatan dan perlindungan TKI secara terkoordinasi dan terpadu. Itulah sebabnya di daerah seperti NTB membuat kebijakan Layanan Terpadu Satu Pintu (LTSP) Penempatan dan Perlindungan TKI. Namun demikian lembaga ini belum memiliki legitimasi yang kuat demikian juga halnya dengan status dan bentuk kelembagaan serta anggarannya.
Pasal 95 ayat (2)  UU 39/2004 tentang Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri menyebutkan mengenai tugas BNP2TKI yakni (a) melakukan penempatan atas dasar perjanjian secara tertulis antara Pemerintah dengan Pemerintah negara Pengguna TKI atau Pengguna berbadan hukum di negara tujuan penempatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 ayat (1); (b) memberikan pelayanan, mengkoordinasikan, dan melakukan pengawasan mengenai : dokumen, pembekalan akhir pemberangkatan (PAP), penyelesaian masalah, sumber-sumber pembiayaan, pemberangkatan sampai pemulangan, peningkatan kualitas calon TKI, informasi, kualitas pelaksana penempatan TKI; dan  peningkatan kesejahteraan TKI dan keluarganya.

Tugas BNP2TKI sebagai diatur pada huruf b menimbulkan beberapa permasalahan hukum karena normanya yang kabur dan konflik norma yakni (1) apakah tugas memberikan pelayanan tersebut hanya berkaitan dengan tugas pada poin (a) selaku pelaksana penempatan  TKI antara pemerintah dengan pemerintah negara tujuan ataukah  termasuk penempatan TKI untuk kepentingan badan hukum dan/atau perseorangan menjadi kewenangan PPTKIS? Akibat ketidakjelasan norma ini pernah melahirkan konflik kewenangan antara BNP2TKI dengan Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi dengan keluarnya Peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi No. 22 Tahun 2008 tentang Pelaksanaan Penempatan dan Perlindungan TKI  yang berimplikasi terhadap pelayanan penempatan TKI di daerah  antara Dinas Tenaga Kerja dengan Balai Pelayanan Penempatan Perlindungan TKI (BP3TKI), (2)  Tugas BNP2TKI pada point (b) selain  memberikan pelayanan, juga mengkoordinasikan dan melakukan pengawasan. Tugas pengawasan yang diberikan kepada BNP2TKI bertentangan/konflik dengan ketentuan Pasal  92 ayat (1) yang menegaskan bahwa pengawasan penempatan dan perlindungan TKI dilaksanakan oleh  instansi yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan pada Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Tugas pengawasan sebaiknya dilakukan oleh pemerintah karena telah tersedia institusi pengawas ketenagakerjaan yang memang dibentuk untuk melaksanakan tugas tersebut.  Selain itu  BNP2TKI mempuyai fungsi sebagai pelaksana kebijakan (policy implementor) penempatan dan perlindungan TKI, sehingga  kurang tepat badan pelaksana sekaligus mengawasi pelaksanaan tugas dirinya sendiri.

(b) Kerancuan Tugas Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan TKI (BP3TKI)
Dalam Pasal 98  UU 39/2004 menyebutkan bahwa: untuk kelancaran pelaksanaan pelayanan penempatan TKI, Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan TKI membentuk Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan TKI di Ibukota Provinsi dan/atau tempat pemberangkatan TKI yang dianggap perlu (ayat 1). Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan TKI bertugas memberikan kemudahan pelayanan pemrosesan seluruh dokumen penempatan TKI bersama-sama dengan instansi yang terkait (ayat 2 dan 3).
Rumusan Pasal 98 ayat (2 dan 3) ini juga kabur, berkenaan dengan rumusan norma  seluruh dokumen penempatan TKI bersama-sama dengan instansi yang terkait. Dokumen yang mana saja harus jelas karena dokumen Calon TKI cukup banyak sebagaimana diatur dalam Pasal  51 mulai dari  Kartu Tanda Penduduk, Ijazah pendidikan terakhir, akte kelahiran atau surat keterangan kenal lahir, surat keterangan status perkawinan bagi yang telah menikah melampirkan copy buku nikah, surat keterangan izin suami atau istri, izin orang tua, atau izin wali, sertifikat kompetensi kerja, surat keterangan sehat berdasarkan hasil hasil pemeriksaan kesehatan dan psikologi, paspor yang diterbitkan oleh Kantor Imigrasi setempat,  visa kerja, perjanjian kerja, dan KTKLN. Dalam kenyataannya, dokumen yang dikeluarkan oleh BP3TKI hanya Kartu Tanda Kerja Luar Negeri (KTKLN) saja setelah seluruh dokumen penempatan TKI terpenuhi. Oleh karena itu, rumusan pasal ini harus dipertegas.
Sebagai lembaga penempatan dan perlindungan TKI di daerah, BP3TKI langsung berhadapan dengan masyarakat memberikan pelayanan, sedangkan BNP2TKI sebagai lembaga penempatan dan perlindungan TKI di tingkat pusat lebih bersifat mengkoordinasikan karena itu rumusan tugas pada Pasal 95 ayat (2) huruf b harus ditinjau kembali.

(c) Permasalahan yang Timbul Akibat Otonomi Daerah
UU 39/2004 dibuat hampir bersamaan dengan perubahan UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah menjadi UU Nomor 32 Tahun 2004 (UU 32/2004)tentang Pemerintahan Daerah, tetapi tidak ada harmonisasi antara keduanya, terutama pada pasal-pasal yang mengatur tentang kewenangan daerah. Terkait tanggung jawab pemerintah daerah terdapat dalam pasal 5 UU no 30 tahun 2004 yang secara umum menjelaskan pemerintah bertugas mengatur, membina, melaksanakan, mengawasi penyelenggaraan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri. Hal tersebut diamanatkan kepada Pemeruntah Daerah dengan dasar wewenang tugas pembantuan.

Kalau dirunut secara realitas bahwa calon TKI mendaftar untuk bekerja ke luar negeri pada calo/sponsor atau datang langsung pada kantor PPTKI. Yang seharusnya setelah mendaftar tersebut calon TKI juga harus mendaftar pada pihak Disnakertarns di kabupaten/kota. Selama ini tidak banyak calon TKI yang mendaftarkan diri di Disnakertrans mereka lebih memilih ke PPTKIS. Sehingga data berapa orang TKI yang diberangkatkan di satu daerah yang ada di Disnakertrans bisa jadi jumlahnya secara realitas lebih besar.
Persoalan lain muncul pada daerah yang hampir sebagian besar calon TKI berangkat dari daerah asalnya melalui calo atau tekong yang PPTKIS nya berada di Jakarta, Sumatra, Kalimantan bahkan ada calo yang langsung berhubungan dengan mitra usaha yang ada di negara tujuan. Sehingga pemerintah daerah mengetahui banyak warganya yang bekerja ke luar negeri, tapi tidak ada data yang secara faktual menyatakan. Seperti yang terjadi di Kabupaten Bangkalan, Sampang dan Sumenep di Madura. Dimana banyak masayarak Madura yang menjadi TKI tapi data di Disnakertrans kabupaten hanya terdapat beberapa puluh nama yang berangkat.  Namun jika terjadi deportasi TKI dari Malaysia, maka jumlah TKI yang dideportasi mencapai ratusan orang dan ini datanya juga didapatkan dari BP2TKI provinsi.
Setelah terjadi beberapa kasus TKI yang sempat diekspose oleh media seperti dua orang TKI asal Sampang meninggal saat bekerja sebagai kuli dan adanya TKW yang meninggal, pemerintah daerah memiliki peran untuk mengurus asuransi dari TKI. Selanjutnya mulai tahun 2010 pemerintah Kabupaten Sampang mulai mendata dan bahkan mendatangi satu persatu kecamatan untuk melakukan verifikasi penduduk yang bekerja di luar negeri. Ini dilakukan agar pemerintah daerah memiliki data akurat terkait jumlah warganya yang bekerja di luar negeri.  Dan lagi sesuai amanat undang-undang bahwa pemberian perlindungan juga diberikan oleh pemerintah daerah saat TKI di luar negeri. Sehingga jika ada TKI bermasalah harapannya pemerintah daerah akan mudah mengecek kebenarannya, karena banyak TKI yang berangkat dengan identitas dan alamat palsu;

Sementara itu di beberapa daerah di Jawa Timur seperti Blitar bahkan sudah memiliki peraturan daerah yang khusus mengatur mengenai TKI.  Disini pemerintah menyadari bahwa keberadaan TKI merupakan motor penggerak perekonomian daerah karenanya walaupun sudah ada UU daerah pun berinisiatif membuat perda agar semakin memberikan perlindungan bagi TKI di asal daerahnya. Seperti konsep pelayanan satu atap dalam pengurusan dokumen dan adanya kewajiban bagi daerah untuk melakukan advokasi bagi TKI yang mengalami masalah di negara tujuan. Namun yang patut diwaspadai adalah adanya beberapa perda tentang TKI yang ada tapi memandang keberadaan perda sebagai alat legitimasi untuk melakukan pungutan-pungutan, yang demikian keberadaan perda TKI tidak dibutuhkan.

Dalam pada itu di Jawa Timur, pada waktu yang bersamaan dengan di tingkat nasional, terdapat peraturan yang mengatur tentang TKI, yakni Peraturan Daerah Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2004 tentang Pelayanan Penempatan dan Perlindungan TKI ke Luar Negeri (untuk selanjutnya disingkat menjadi Perda P3TKILN) yang disahkan pada 18 Oktober 2004 dan pada hari yang sama pula disahkan UU Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri (untuk selanjutnya disingkat menjadi UU PPTKILN). Dengan demikian menjadi sangat penting untuk mencermati tentang konsistensi antara Perda di Jawa Timur dan UU ditingkat nasional, ditambah dengan kelemahan penegakan hukum UU maupun Perda pada kasus-kasus yang terjadi selama kurun waktu pemberlakuan kedua hukum positif tersebut.
Dalam praktek dapat dilihat bahwa inkonsistensi antara UU 39/2004 dengan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (“UU 32/2004”) banyak menimbulkan permasalahan. Secara yuridis-normatif, beberapa pasal dari UU 32/2004 terkait dan bertentangan dengan UU 39/2004, yakni pasal 10, 13, 14 dan 22.
Pasal 10 UU 32/2004 menyatakan bahwa:

(1) Pemerintah daerah menyelenggarakan urusan pemerintah yang menjadi kewenangannya kecuali urusan pemerintah yang oleh undang –undang ini ditentukan menjadi urusan pemerintah.
(2) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintah yang menjadi kewenangan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan.
(3) Urusan pemerintah yang menjadi urusan pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi:
a. politik luar negeri;
b. pertahanan;
c. keamanan;
d. yustisi;
e. moneter dan fiskal nasional;dan
f. agama.
(4) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (3), pemerintah menyelenggarakan sendiri atau dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintah kepada perangkat pemerintah atau wakil pemerintah di daerah atau dapat menugaskan kepada pemerintah daerah dan/atau pemerintah desa.
(5) Dalam urusan pemerintah yang menjadi kewenangan pemerintah di luar urusan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), pemerintah dapat:
a. menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan;
b. melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada gubernur selaku wakil  pemerintah; atau
c. menugaskan sebagian urusan kepada pemerintah daerah dan/atau pemerintah desa berdasarkan asas tugas pembantuan.

Dalam pasal 10 ini sebenarnya jelas bahwa urusan yang dilaksanakan oleh Pemerintah (pusat) hanya 6 poin (huruf a sampai dengan f). Tidak satupun dalam huruf tersebut yang secara eksplisit mengemukakan bahwa urusan ketenagakerjaan merupakan urusan Pemerintah (pusat) yang dengan kata lain seharusnya pengaturan, perlindungan tentang ketenagakerjaan merupakan urusan yang diwajibkan kepada Pemerintah Daerah. Jadi kalau ada undang-undang, maka banyak pasal yang mendelegasikan pengaturan lebih lanjut seharusnya didelegasikan kepada Pemerintah Daerah.
Hal yang demikian ini bukan hanya karena pengaturannya seharusnya konsisten dengan UU 32/2004, tetapi juga karena kebutuhan dalam kondisi nyata membutuhkan pembedaan antara daerah yang satu dengan daerah yang lain. Sebagai contohnya adalah: daerah Pontianak, Riau tentu berbeda dengan daerah Ponorogo atau Blitar; karena daerah Pontianak dan Riau merupakan daerah pintu gerbang yang digunakan para TKI untuk mencari penghidupan di negara tetangga seperti Singapura, Malaysia dan Brunai atau daerah-daerah lainnya; sedangkan daerah Ponorogo dan Blitar merupakan daerah asal dari para TKI tersebut. Sehingga tepat dan sangat ideal kalau UU 39/2004 banyak mendelegasikan pasal-pasalnya untuk diatur dalam Perda, walaupun mungkin ada Peraturan Pemerintah yang memberikan batasan-batasan minimal yang harus ada di Perda.
Namun yang terjadi adalah UU 39/2004 tidak satupun pasal yang mengatur pendelegasikan kepada Perda tersebut. Pada hal pasal 13 dan 14 UU 32/2004 memberikan rincian urusan yang wajib menjadi kewenangan daerah provinsi maupun kabupaten/kota, sebagaimana yang dipaparkan berikut:
Sementara itu, Pasal 13 UU 32/2004 juga menyatakan sebagai berikut:
(1) Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah propinsi merupakan urusan dalam skala propinsi yang meliputi:
a. perencanaan dan pengendalian pembangunan;
b. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
d. penyediaan sarana dan prasarana umum;
e. penanganan bidang kesehatan;
f. penyelenggaran pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial;
g. penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota;
h. pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota;
i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk  lintas kabupaten /kota;
j. pengendalian lingkungan hidup;
k. pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota;
l. pelayanan kependudukan dan catatan sipil;
m. pelayanan administrasi umum pemerintahan;
n. pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota;
o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota;
p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.
(2) Urusan pemerintah provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintah yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan  kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.

Berikutnya, Pasal 14 UU 32/2004 memberikan ketentuan sebagai berikut:
(1) Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten /kota merupakan urusan yang:
a. perencanaan dan pengendalian pembagunan;
b. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
c. penyelengaraan ketertiban umum dan ketentraman masarakat;
d. penyediaan sarana dan prasarana umum;
e. penanganan bidang kesehatan;
f. penyelengaraan pendidikan;
g. penangulangan masalah sosial;
h. pelayanan bidang ketenagakerjaan;
i. fasilitas pengembangan koperasi;
j. pengendalian lingkungan hidup;
k. pelayanan pertanahan;
l. pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
m. pelayanan adminitrasi umum pemerintah;
n. pelayanan adminitrasi penanaman modal;
o. penyelenggaran pelayanan dasar lainnya;dan
p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan undang-undang.
(2) Urusan pemerintah kabupaten/kota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintah yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.
(3) Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam pasal 10, pasal 11, pasal 12, pasal 13, dan pasal 14 ayat (1) dan ayat (2) diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.

Dari kedua pasal ini jelas dan eksplisit mengemukakan tentang urusan-urusan yang menjadi kewenangan provinsi dan kewenangan kabupaten/kota. Pada pasal 13 huruf h mengemukakan tentang urusan wajib yang menjadi kewenangan provinsi: “pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota”; sedangkan pasal 14 huruf h mengemukakan tentang urusan wajib yang menjadi kewenangan kabupaten/kota: “pelayanan bidang ketenagakerjaan”. Jadi jelas bahwa UU 39/2004 tidak harmonis atau tidak konsisten secara horisontal dengan UU 32/2004 dalam hal pengaturan tentang urusan wajib yang menjadi kewenangan daerah, baik provinsi maupun kabupaten/kota.
Sementara itu, Pasal 22 dalam UU 32/2004 mengatur lebih lanjut tentang penyelenggaraan otonomi daerah sebagai berikut:
Dalam menyelenggarakan otonomi, daerah mempunyai kewajiban:

(a) melindungi masyarakat, menjaga persatuan kesatuan dan kerukunan nasional serta keutuhan Negara Kesatuan  Republik Indonesia;
(b) meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat;
(c) mengembangkan kehidupan demokrasi;
(d) mewujudkan keadilan dan pemerataan;
(e) meningkatkan pelayanan dasar pendidikan;
(f) menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan;
(g) menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak;
(h) mengembangkan sistem jaminan sosial;
(i) menyusun perencanaan dan tata ruang daerah;
(j) mengembangkan sumber daya produktif di daerah;
(k) melestarikan lingkungan hidup;
(l) mengelola adminitrasi kependudukan;
(m) melestarikan nilai sosial budaya;
(n) membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya; dan
(o) kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.

Huruf (a) sampai dengan (o) pada pasal 22 mengenukakan tentang kewajiban Pemerintah Daerah. Yang terkait dengan masalah ketenagakerjaan adalah huruf: b, d, e, f, g, h, j, l, n dan o.
Dengan penelitian normatif tentang konsistensi antara UU 39/2004 dengan UU 32/2004, maka dapat diambil kesimpulan bahwa terdapat ketidak harmonisan antara kedua undang-undang tersebut tentang urusan wajib pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota. Seharusnya UU 39/2004 mendelegasikan pasal-pasal yang mengatur tentang urusan-urusan wajib yang menjadi kewenangan daerah. Hal ini memang sudah dilakukan, tetapi hanya pasal-pasal tentang pengawasan dan perlindungan saja. Pada hal seharusnya seluruh urusan ketenagakerjaan menjadi urusan wajib yang menjadi kewenangan daerah karena urusan ketenagakerjaan bukan urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat sebagaimana yang tercantum dalam pasal 10 UU 32/2004 ayat (3) huruf (a) sampai dengan (f).

(d) Masalah Pembagian Kewajiban dan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah
Kewajiban Pemerintah dalam UU 39/2004 diatur dalam berbagai pasal, terutama pada pasal-pasal yang mengatur tentang penempatan.  Pembagian kewajiban merupakan hal yang penting, karena dengan pengaturan ini TKI menjadi jelas instansi mana mereka akan meminta pelaksanaan hak-hak mereka. Tabel berikut menampilkan kewajiban dan kewenangan tersebut:

Tabel: Kewajiban dan kewenangan berdasarkan pengaturan dalam UU 39/2004
Kewajiban/
KewenanganPemerintah PusatPemerintah DaerahKewajibanPasal 7 huruf e
Dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawab sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 dan Pasal 6 Pemerintah berkewajiban:
e.   memberikan perlindungan kepada TKI selama masa sebelumnya pemberangkatan, masa penempatan, dan masa purna penempatan.Pasal 54 ayat (1)
Pelaksana penempatan TKI swasta wajib melaporkan setiap perjanjian penempatan TKI kepada instansi pemerintah kabupaten/kota yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan.

Pasal 1 angka 16
Pemerintah adalah perangkat Negara Kesatuan Republik Indoensia yang terdiri dari Presiden beserta para Menteri.Pasal 55 ayat (3)
Perjanjian kerja ditanda tangani di hadapan pejabat instansi yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan.Pasal 85 ayat (2)
Dalam hal penyelesaian secara musyawarah tidak tercapai, maka salah satu atau kedua belah pihak dapat meminta bantuan instansi yang bertanggungjawab di bidang ketenagakerjaan di Kabupaten/Kota, Provinsi atau Pemerintah.KewenanganPasal 12
Perusahaan yang akan menjadi pelaksana penempatan TKI swasta sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 huruf b wajib mendapat izin tertulis berupa SIPPTKI dari Menteri.Pasal 34 ayat (3)
Informasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), wajib mendapatkan persetujuan dari instansi yang bertanggungjawab di bidang ketenagakerjaan dan disampaikan oleh pelaksana penempatan TKI swastaPasal 13 huruf c
Menyetor uang kepada bank sebagai jaminan dalam bentuk deposito sebesar Rp. 500.000.000,- (lima ratus juta rupiah) pada bank pemerintah;Pasal 36 ayat (1)
Pencari kerja yang berminat bekerja ke luar negeri harus terdaftar pada instansi pemerintah kabupaten/kota yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan.Pasal 17 ayat (2)
Pemerintah mengembalikan deposito kepada pelaksanan penempatan TKI swasta apabila masa berlaku SIPPTKI telah berakhir dan tidak diperpanjang lagi atau SIPPTKI dicabut.Pasal 37
Perekrutan dilakukan oleh pelaksana penempatan TKI swasta dan pencari kerja yang terdaftar pada instansi pemerintah kabupaten/kota yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 36 ayat (1). Pasal 26 ayat (1)
Selain oleh Pemerintah dan pelaksana penempatan TKI swasta sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10, perusahaan dapat menempatkan TKI di luar negeri, untuk kepentingan perusahaan sendiri atas izin tertulis dari Menteri.Pasal 38 ayat (2)
Perjanjian penempatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diketahui oleh instansi yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan kabupaten/kota.
Pasal 32 ayat (1)
Pelaksana penempatan TKI swasta yang akan melakukan perekrutan wajib memiliki SIP dari Menteri.Pasal 101 ayat (3)
Kewenangan Penyidik Pegawai Negeri Sipil sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilaksanakan sesuai dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana.Pasal 49 ayat (1)
Setiap calon TKI harus mengikuti pemeriksaan kesehatan dan psikologi yang diselenggarakan oleh sarana kesehatan dan lembaga yang menyelenggarakan pemeriksaan psikologi yang ditunjuk oleh Pemerintah.Pasal 91 ayat (1)
Pemerintah dapat memberikan penghargaan kepada orang atau lembaga yang telah berjasa dalam pembinaan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri.Sumber: UU 39/2004

Dari tabel tersebut nampak bahwa UU 39/2004 telah terdapat pembagian kewajiban dan kewenangan, tetapi kewajiban Pemerintah Daerah lebih banyak dari Pemerintah Pusat, sedangkan dalam hal kewenangan Pemerintah Daerah lebih sedikit. Apabila dicermati lebih lanjut maka kewajiban yang banyak sekali menghabiskan tenaga dan biaya, tetapi Pemerintah pusat dalam mendelegasikan kewajiban tersebut tanpa disertai biaya atau anggaran khusus untuk itu, juga tidak pula mewajibkan Pemerintah Daerah untuk menyediakan APBD, oleh karena itu hal itu akan berimplikasi terhadap penegakan hukumnya.
Dalam hal kewenangan, maka Pemerintah Pusat mempunyai kewenangan yang banyak dan sebaliknya untuk Pemerintah Daerah, bahkan dalam hal SIPPTKI, deposit dari PPTKIS dan SIP semuanya ada di tangan Menteri. Selain tidak mendelegasikan kewenangan yang dalam beberapa hasil penelitian, seminar maupun Focus Group Discussian (FGD), Pemerintah Daerah menuntut kewenangan untuk SIP dan deposit. Hal ini dilakukan dengan alasan sulitnya pengawasan terhadap PPTKIS dan rumitnya birokrasi pencairan deposit apabila terjadi kasus-kasus yang mayoritas terjadi di daerah asal (Kabupaten/Kota maupun di Propinsi). Jadi seharusnya SIP dan Deposit ada di daerah, minimal di masing-masing Provinsi di mana PPTKIS melaksanakan penempatan dari berbagai daerah kabupaten dan kota di provinsi tersebut.

(e) Kewenangan yang Diberikan Kepada Daerah Sangat Minim (Pasal 36, 55, 85, 92)
Kewengan yang diberikan kepada daerah Propinsi, .Kabupaten/Kota dalam Undang-undang  No. 39 tahun 2004  sangat minim yaitu : (1) Pendaftaran calon TKI (Psl 36 ayat 1),  menyaksikan penandatangan perjanjian kerja (Psl  55 ayat 3),  membantu penyelesaian sengketa  antara TKI dengan    PPTKIS mengenai pelaksanaan perjanjian penempatan (Psl 85 ayat 2), dan  pengawasan pelaksanaan penempatan dan perlindungan TKI  (Psl 92 ayat 1).
Berdasarkan hasil penelitian, sebagian besar calon TKI (85%) mendaftarkan diri pada calo/sponsor atau petugas lapangan dari PPTKIS yang datang mencari calon TKI ke lapangan, calo mempertemukan calon TKI dengan PPTKIS selanjutnya ditindaklanjuti dengan pengurusan dokumen dll.  Akses informasi kerja pada Dinas Tenaga Kerja Kabupaten/Kota dianggap terlalu jauh dan sulit diakses oleh calon TKI yang kebanyakan berasal dari desa. Sedangkan terhadap pelaksanaan pengawasan penempatan dan perlindungan TKI oleh  Dinas Tenaga Kerja Propinsi maupun Kabupaten   tidak dapat berjalan karena alasan keterbatasan jumlah aparat pengawas ketenagakerjaan dan tidak tersedianya dana untuk pengawasan.
Karena itulah dalam revisi UU 39/2004 ketentuan Pasal 36  bahwa “Pencari kerja yang berminat bekerja ke luar negeri harus terdaftar pada instansi Pemerintah Kabupaten/Kota yang bertanggungjawab di bidang Ketenagakerjaan ini sebaiknya diserahkan kepada Pemerintah Daerah setempat untuk mengaturnya, sehingga daerah memiliki keleluesan untuk mengaturnya melalui regulasi di tingkat daerah untuk membentuk bursa kerja yang efektif apakah di tingkat kecamatan atau desa yang lebih dekat  dan lebih mudah dijangkau oleh CTKI. Bursa kerja yang ada tidak hanya sebagai pendaftaran CTKI, tetapi juga pusat informasi sekaligus semua formulir dokumen yang diperlukan oleh CTKI dapat diperoleh di bursa tersebut   seperti formulir ijin orang tua/wali/suami/isteri, kartu pencari kerja (AK1), surat keterangan lahir, kartu penduduk, Kartu Keluarga (KK) dan sejenisnya.
Di samping bidang informasi pasar kerja, pemerintah daerah juga dapat diberikan kewenangan-kewenangan lain yang lebih konkret, dengan memperhatikan berbagai permasalahan yang telah dibahas sebelumnya yang menjadi kelemahan dari UU 39/2004. Kewenangan yang dapat diberikan kepada pemerintah daerah antara lain:
(a) Kewenangan untuk melakukan pengawasan dan penertiban administratif terhadap PPTKIS. Salah satu wujud pelaksanaan kewenangan ini adalah perizinan PPTKIS kepada pemerintah daerah, disertai dengan pemberian uang jaminan, serta kewenangan pemerintah daerah untuk menjatuhkan sanksi administratif;
(b) Kewenangan untuk menyelenggarakan pendidikan dan pelatihan agar dilaksanakan (atau dikoordinasikan) oleh pemerintah daerah;
(c) Perlu diatur mengenai materi muatan peraturan daerah yang mengatur mengenai permasalahan ketenagakerjaan bagi TKI, sehingga terdapat pembagian yang jelas antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

(f) Sinergi dengan Seluruh Dimensi Kelembagaan
Revisi terhadap UU No 39/2004 juga harus menjadi momentum untuk menata kembali lemahnya sinergi dan koordinasi antar instansi di Indonesia yang selama ini terlibat dalam proses migrasi. Berikut adalah gambaran 18 instansi dengan berbagai perannya dalam proses migrasi:

NoPra PenempatanMasa KerjaPemulangan & PurnaInstansi11. Shelter
2. Penanganan kasus
3. Pemulangan TKI
4. Penerbitan dokumen keimigrasian
5. DatabaseMemfasilitasi pemulangan buruh migran bermasalahKBRI
2Sosialisasi bursa kerjaPEMDA3Remitance
BI4Penerimaan setoran dana pembinaan dan perlindungan sebesar $15DEPKEU
5Penerbitan KTP, KK, Akta dllDEPDAGRI6Penerbitan paspor, (Imigrasi)DEPKUMHAM71. Membuat kebijakan penempatan TKI
2. Pengawasan
3. Penerbitan dan Pencabutan SIUPP
4. Penanganan kasus
5. Database
Dirjen Binapenta, PPTKILN, dan Binawas
1. Membuat kebijakan penempatan TKI
2. Pengawasan
3. Penerbitan dan Pencabutan SIUPP
4. Penanganan kasus
5. Database1. Membuat kebijakan penempatan TKI
2. Pengawasan
3. Penerbitan dan Pencabutan SIUPP
4. Penanganan kasus
5. Database
Dirjen Binapenta, PPTKILN, dan BinawasDEPNAKERTRANS81. Penempatan G to G
2. Operator
3. Terminal TKI
4. Bursa Kerja
5. Penanganan kasus (MCC)
6. Database1. Penempatan G to G
2. Operator
3. Terminal TKI
4. Bursa Kerja
5. Penanganan kasus (MCC)
6. Database1. Penempatan G to G
2. Operator
3. Terminal TKI
4. Bursa Kerja
5. Penanganan kasus (MCC)
6. DatabaseBNP2TKI91. Penegakan hukum
2. Unit PPA dan Transnational Crime
1. Penegakan hukum
2. Unit PPA dan Transnational Crime
1. Penegakan hukum
2. Unit PPA dan Transnational Crime
MABES POLRI10Perencanaan RPJM/RPJMPBAPPENAS111. Koordinator antar departemen
2. Koodinator Inpres No. 6 Th 2006
1. Koordinator antar departemen
2. Koodinator Inpres No. 6 Th 2006
1. Koordinator antar departemen
2. Koodinator Inpres No. 6 Th 2006
MENKO EKUIN121. Sub gugus tugas pencegahan trafficking
2. Modul untuk TKI formal sektor tertentu
DIKNAS13Penanggung jawab gugus tugas anti traffickingKPP14Medical check up calon TKI
Pengobatan TKI deportasi MalaysiaDEPKES15Pemulangan ke daerah asal bagi TKI deportasi
DEPHUB16Koordinator penanganan TKI deportasi Malaysia
MENKO KESRA171. Perlindungan di luar negeri
2. Diplomasi
3. Leading dalam pembuatan kebijakan luar negeri
4. Direktorat PWNI & BHI, Dirjen Protkon, Dirjen Multilateral, Direktorat kerjasama ASEAN, Direktorat HAM
DEPLU181. Shelter
2. Repatriasi deportasi Malaysia
3. Reintegrasi ekonomiDEPSOS


























H. Penegakan Hukum
Dari kenyataan yang ada, terdapat 2 (dua) aspek sosial yang menghambat penegakan hukum yang benar dan adil. Pertama, bersumber pada rasa takut atau apatisme masyarakat untuk membela keadilan bagi diri maupun lingkungannya. Hal ini dapat terjadi karena susunan masyarakat yang menjelmakan sikap serba menerima kehendak penguasa, atau bisa juga terjadi karena sistem penindasan yang menghilangkan keinginan atau karena sistem penindasan yang menghilangkan keinginan atau keberanian untuk berjuang atau membela kepentingannya. Kedua, terutama sejak masa reformasi, didapati berbagai tekanan publik yang acap kali berlebihan dalam penegakan hukum. Pendapat atau pandangan publik memang sangat penting untuk mencegah kesewenang-wenangan atau penyalahgunaan dalam penegakan hukum. Tetapi yang harus dijaga adalah jangan sampai pendapat atau pandangan tersebut menjadi suatu tekanan yang merendahkan atau menimbulkan rasa takut pelaku penegak hukum. Apabila terjadi semacam itu, maka penegakan hukum yang benar dan adil sama jauhnya dengan penegakan hukum dalam masyarakat yang berserah diri pada kehendak kekuasaan. Publik yang menghendaki penegakan hukum yang benar dan adil harus menerima syarat untuk melakukannnya dengan cara-cara yang benar dan adil pula. Publik yang menghakimi sendiri terhadap suatu peristiwa pelanggaran hukum bukanlah cara menegakkan hukum secara benar dan adil, melainkan suatu kekejaman yang melanggar hukum.
Terkait dengan pembahasan di atas, substansi UU 39/2004 hampir seluruhnya mengatur hukum materialnya, hanya dua pasal berikut yang mengatur hukum acara. UU 39/2004 hanya mencantumkan dua pasal dalam pengaturan hukum formilnya, satu pasal mengatur tentang non litigasi dan satu pasal lainnya mengenai kewenangan Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS) yang kemudian menunjukkan Hukum Acara Pidana yang berlaku yang digunakannya.
Pasal 85 ayat (2) menyatakan bahwa:
Dalam hal penyelesaian secara musyawarah tidak tercapai, maka salah satu atau kedua belah pihak dapat meminta bantuan instansi yang bertanggungjawab di bidang ketenagakerjaan di Kabupaten/Kota, Provinsi atau Pemerintah.

Sementara itu, Pasal 101 ayat (3) mengatur bahwa:
Kewenangan Penyidik Pegawai Negeri Sipil sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilaksanakan sesuai dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana.

Padahal dalam praktik mayoritas kasus diselesaikan di luar pengadilan, pengalaman TKI dan lembaga-lembaga yang mendampingi menunjukkan bahwa penyelesaian di luar pengadilan lebih berhasil dan lebih banyak manfaatnya kepada TKI, juga biaya litigasi dapat ditekan. Tetapi hal tersebut membutuhkan peranan luar biasa besar ‘keterpihakan mediator’ yang dalam hal ini biasanya Disnaker Kabupaten/Kota maupun Provinsi. Jadi revisi UU 39/2004yang dibuat hendaknya memuat pasal-pasal yang lebih rinci dalam hal alternative penyelesaian sengketa di luar pengadilan atau Alternatif Dispute Resolution (ADR).


I. Masalah Sanksi Pidana dan Administratif
Ketentuan pidana  dalam UU 39/2004 dijumpai dalam Bab 13, yakni Pasal 102, 103, dan 104. Pengenaan sanksi pidana dalam pasal tersebut menunjukkan tidak memiliki dasar filosofis dan yuridis yang jelas yang dapat berkibat disalahgunakan oleh aparat penegak hukum untuk melakukan hal-hal yang berada pada luar koridor hukum dan menyimpangi tujuan dirumuskannya pasal tersebut.
Dalam Pasal 103 huruf ( f) dinyatakan bahwa “ Dipidana dengen penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 5 (lima) tahun dan/atau denda paling sedikit Rp. 1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah) dan paling banyak Rp. 5.000.000.000,00 (lima miliar rupiah), setiap orang yang :… (e). menempatkan calon TKI/TKI yang tidak memiliki dokumen sebagaimana dimaksud dalam Pasal 51.” Sementara itu, Pasal 51 menyebutkan bahwa “Untuk dapat ditempatkan di luar negeri, calon TKI harus memiliki dokumen yang meliputi” :
a. Kartu Tanda Penduduk, Ijazah pendidikan terakhir, akte kelahiran atau surat keterangan kenal lahir;
b. surat keterangan status perkawinan bagi yang telah menikah melampirkan copy buku nikah;
c. surat keterangan izin suami atau istri, izin orang tua, atau izin wali;
d. sertifikat kompetensi kerja;
e. surat keterangan sehat berdasarkan hasil hasil pemeriksaan kesehatan dan psikologi;
f. paspor yang diterbitkan oleh Kantor Imigrasi setempat;
g. visa kerja;
h. perjanjian penempatan kerja;
i. perjanjian kerja, dan
j. KTKLN.

Ketentuan pidana dalam Pasal 103 huruf (f) di atas sangat berlebihan karena tidak dibedakan mana dokumen yang prinsip dan mana dokumen yang hanya sebagai pendukung saja. Dokumen yang dipersyaratkan dalam Pasal 51 tidak sepenuhnya relevan dengan perlindungan hukum bagi calon TKI/TKI. Semestinya pasal tersebut memilah dokumen yang prinsip saja yang dapat dikenakan pidana seperti paspor, visa kerja, setifikat kompetensi kerja, dan KTKLN. Sedangkan untuk persyaratan yang sifatnya administratif  dan bersifat penunjang tidak perlu seperti KTP, akte kalahiran, surat keterangan status perkawinan, surat izin suami/isteri, orang tua/wali tidak perlu sampai dikenakan saksi pidana karena tidak sesuai dengan logika hukum serta dapat menimbulkan kesan kriminalisasi tindakan  yang bersifat admistratif.
Kriminalisasi semua tindakan menjadi suatu perbuatan pidana justru dapat berdampak negatif, karena dalam praktek tidak akan dilaksanakan oleh aparat penegak hukum (polisi), sehingga menimbulkan ketidakpercayaan publik terhadap institusi tersebut. Suatu pasal yang hanya sekedar pasal mati (dead-letter) karena tidak efektif dalam praktek sebaiknya dihapus, dan penegakan hukum difokuskan kepada prosedur-prosedur lain yang lebih konkret dalam praktek, misalnya melalui penegakan hukum administrasi negara. Ketentuan mengenai sanksi administratif dalam rangka menegakkan norma yang berkarakter hukum administrasi negara.
Terkait dengan sanksi adminstratif, Pasal 100 UU 39/2004 memberikan pilihan sanksi administratif berupa: (a) peringatan tertulis; (b) penghentian sementara sebagian atau seluruh kegiatan usaha penempatan TKI; (c) pencabutan izin; (d) pembatalan keberangkatan calon TKI; dan/atau (e) pemulangan TKI dari luar negeri dengan biaya sendiri. Dalam hal ini, sanksi administratif berkaitan dengan norma perizinan. Adapun jenis sanksi admnistratif yang dikenal dalam hukum admnistrasi negara adalah :
a. Teguran lisan atau tertulis;
b. Paksaan pemerintahan (bestuursdwang);
c. Uang paksa (dwangsom);
d. Penutupan perusahaan;
e. Penghentian kegiatan
f. Pencabutan izin.
Jenis sanksi administratif sebagaimana disebutkan dalam Pasal 100 ayat (2) UU No. 39 Tahun 2004 semestinya mengacu kepada jenis sanksi admnistratif tersebut di atas.
J. TKI yang tidak terdokumentasi (undocumented migrant worker) dan Problematika Perdagangan Orang (Trafficking)
Banyaknya pengiriman TKI yang tidak terdokumentasi (undocumented migrant worker), seperti yang terjadi di Madura ada beberapa PPTKI yang berada di Sumatra, Kalimantan bahkan mitra usaha (pengerah Malaysia) yang langsung melakukan perekrutan di masyarakat Bangkalan. Perekrutan ini dilakukan melalui calo atau tekong. Padahal jika PPTKI melakukan perekrutan di suatu daerah, maka PPTKI harus mendirikan kantor cabang, namun tidak ada kantor cabang di Bangkalan. Bahkan polisi pernah melakukan penyegelan terhadap suatu rumah di Bangkalan yang ternyata dijadikan tempat penampungan bagi calon TKI, dimana dalam rumah tersebut terdapat 30 calon TKI yang dijanjikan akan diberangkatkan ke Malaysia melalui PPTKI yang ada di Sumatra. Yang paling parah jika calon TKI diberangkatkan oleh tekong dengan paspor wisata, kemudian memasuki wilayah Malaysia secara ilegal dan ditampung oleh pengusaha mitra yang memiliki penampungan di hutan-hutan. Sehingga jumlah TKI asal Madura yang dideportasi tiap tahunnya merupakan yang terbesar di Jawa Timur (BP2TKI, 2010).
Perihal pengawasan dalam pelaksanaan penempatan TKI dilakukan oleh Dinas Ketenagakerjaan setempat dan pihak kepolisian. Sementara untuk pemberi dan pencabutan ijin PPTKI dilakukan oleh Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi. Selain itu, kegiatan kantor cabang yang terdapat di berbagai daerah menjadi tanggung jawab kantor pusat yang hampir seluruhnya berada di jakarta.
Peluang trafficking yang dapat terjadi dalam proses pemberangkatan TKI antara lain adalah: tidak ada keterbukaan informasi, pemalsuan ID/dokumen, fasilitas dan perlakuan tidak manusiawi selama diklat/penampungan, tidak ada komunikasi dengan keluarga, kurang pemahaman kontrak kerja, ada perjanjian hutang biaya penempatan  (lilitan hutang).
Pengertian perdagangan orang (trafficking) berdasarkan Undang-undang No 21 Tahun 2007 tentang Tindak Pidana Perdagangan Orang (UU 21/2007) adalah tindakan perekrutan, pengangkutan, penampungan, pengiriman, pemindahan, atau penerimaan seseorang dengan ancaman kekerasan, penggunaan kekerasan, penculikan, penyekapan, pemalsuan, penipuan, penyalahgunaan kekuasaan atau posisi rentan, penjeratan utang atau memberi bayaran atau manfaat, sehingga memperoleh persetujuan dari orang yang memegang kendali atas orang lain tersebut, baik yang dilakukan di dalam negara maupun antar negara, untuk tujuan eksploitasi atau mengakibatkan orang tereksploitasi.
Selanjutnya jika kita melakukan spesifikasi proses pengiriman buruh migran terhadap tindakan perdagangan perempuan adalah : 1) Tindakan di dalam atau melintasi batas, 2) Adanya tindakan kekerasan atau ancaman kekerasan, 3) Adanya penipuan, 4) Lilitan hutang, 5) Kekerasan dengan penyalahgunaan kekuasaan atau posisi dominan, 6) Kerja paksa atau kondisi seperti perbudakan.
Dapat dikenakannya pasal ini dalam proses pengiriman TKI tidak harus terpenuhinya semua unsur dalam perdagangan orang,cukup beberarapa unsur saja maka dianggap seseorang sebagai pelaku perdagangan orang. Sehingga hal ini tentu mempermudah aparat kepolisian untuk mengenakan sanksi pada para pelaku perdagangan orang. Selain itu adanya persetujuan korban dalam hal ini ditiadakan. Artinya korban setuju atau tidak setuju maka pihak yang memperdagangkan dapat dikenakan sanksi.
Yang menjadi persoalan secara realitas tidak semua anggota kepolisian memahami jika dalam proses pengiriman calon TKI terdapat unsur-unsur perdagangan orang, karena persepsi beberapa aparat hanya proses pengiriman yang ditujukan untuk eksploitasi seksual. Sedangkan proses yang pengiriman yang dilakukan oleh PPTKI merupakan proses yang resmi. Pada hal dari hasil penelitian (Rahayu, 2008) terpenuhinya unsur-unsur perdagangan orang dalam proses pengiriman TKI, baik yang dilakukan oleh PPTKI maupun yang berangkat secara mandiri.
Dalam penanganan kasus perdagangan orang yang dilakukan oleh pihak kepolisian biasanya terkait kasus-kasus yang mengirim atau memperkerjakan orang ke luar negeri untuk tujuan mengeksploitasi orang tersebut di wilayah negara Republik Indonesia, Sehingga polisi hanya dapat mengenakan sanksi jika kasus perdagangan orang terjadi di Indonesia. Yang sering terjadi adalah polisi menggagalkan pengiriman calon TKI tanpa dokumen, adanya tindakan penipuan atau yang memperkerjakan untuk tujuan eksploitasi seksual. Untuk kasus-kasus perdagangan orang yang kejadiannya terjadi di negara tujuan polisi tidak dapat menanganinya karena penyelesaian kasus tersebut tentu tunduk pada ketentuan hukum negara yang bersangkutan.
Oleh karena itu, TKI tidak terdokumentasi perlu diberikan pengaturan khusus karena semua TKI dan anggota keluarganya tanpa pembedaan apapun dijamin hak-haknya seperti jenis kelamin, ras, warna kulit, bahasa, agama, atau kepercayan, pendapat politik atau lainnya, kebangsaan, asal-usul etnis atau sosial, kewarganegaraan, usia, kedudukan ekonomi, kekayaan,status perkawinan, status kelahiran, status keimigrasian atau status lainnya. Pemberian pengakuan hukum kepada TKI tidak terdokumentasi dilakukan karena buruh migran tidak berdokumen juga berhak atas perlindungan, jaminan terhadap pemenuhan hak-hak sebagai pekerja. Status keimigrasian seseorang tidak bisa menghalang-halangi bagi WNI untuk tidak mendapatkan perlindungan sebagai warga negara. Bahkan sebenarnya menjadi tidak berdokumen sejatinya  juga karena kegagalan negara dalam menyediakan mekanisme migrasi yang aman, mudah dan murah. Hal ini dilakukan untuk menghilangkan praktek diskriminasi yang selama ini diterima oleh buruh migran Indonesia tidak berdokumen.

K. Kurangnya Perlindungan terhadap Wanita
Walaupun dari berbagai penelitian dan data yang ada di lembaga-lembaga non Pemerintah maupun pemerintah dikemukakan bahwa 70% mereka yang bekerja di laur negeri adalah perempuan, tapi tidak satupun pasal yang eksplisit mengatur tentang perempuan. Pada hal perempuan membutuhkan perlindungan terhadap hak-hak reproduksinya, membutuhkan perlindungan khusus dalam pemeriksaan kesehatan dan psikologi maupun dalam setiap proses penampatan lainnya. Oleh karena itu revisi UU 39/2004yang akan dibuat hendaknya mencantumkan secara eksplisit perlindungan terhadap hak-hak reproduksinya, terutama dalam pemeriksaan kesehatan dan psikologi yang hendaknya disediakan dokter atau pelayan medis yang sesama jenis kelamin untuk menghindari pelecehan seksual.





















BAB III
MATERI MUATAN PERUBAHAN ATAS UU 39/2004 TENTANG PENEMPATAN DAN PERLINDUNGAN TENAGA KERJA INDONESIA DI LUAR NEGERI

A. PERUBAHAN TERKAIT DENGAN KETENTUAN UMUM
(a) Perubahan terkait dengan Asas, Konsiderans, dan Tujuan Umum
Dalam UU 39/2004 telah dikemukakan dalam latar belakang, bahwa berdasarkan jumlah pasal, maka pasal yang mengatur tentang penempatan jauh lebih banyak dari pada pasal yang mengatur tentang perlindungan, tapi sebelum memerinci tentang hal itu, dianalisis terlebih dahulu tentang filosofi UU 39/2004 ini dalam konsiderans, asas, dan tujuannya.
Dalam konsiderans (a) hingga (i) secara garis besarnya adalah penghormatan hak asasi manusia untuk bekerja; kedua hak dan kesempatan yang sama tanpa diskriminasi; perlindungan terhadap akan terjadinya perdagangan manusia, kewajiban negara berdasarkan prinsip-prinsip yang tercantum dalam asas pada pasal 2 yakni penempatan; ketepaduan dalam penempatan antara pemerintah pusat dengan daerah serta peran serta masyarakat dalam suatu sistem hukum untuk melindungi; terakhir dikemukakan tentang belum adanya peraturan perundangan yang mengatur.
Apabila dilihat dari konsiderans menimbang, maka telah menampakkan kerangka dalam pengaturan pasal-pasalnya, perhormatan terhadap hak asasi, anti diskriminasi, perlindungan, baru penempatan dan keterpaduan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dan peran serta masyarakat, tapi pada bagian badannya dimulai dari tugas dan tanggung jawab pemerintah; hak dan kewajiban TKI; langsung pelaksanaan penempatan; tata cara penempatan; baru perlindungan; penyelesaian perselisihan; pengawasan; BNP2TKI; sanksi administratif; penyidikan; ketentuan pidana dan terakhir: ketentuan lain-lain, ketentuan peralihan dan ketentuan penutup.
Dari kedua deskripsi tersebut, nampak bahwa antara konsiderans menimbang dengan bab-bab dan isi pasalnya menunjukkan adanya inkonsistensi. Terhadap asas dan tujuan yang tercantum dalam pasal 2 dan 3 terdapat beberapa kritik:
Dalam Pasal 2 dinyatakan bahwa:

“Penempatan dan perlindungan calon TKI/TKI berasaskan keterpaduan, persamaan hak, demokrasi, keadilan sosial, kesetaraan dan keadilan gender, anti diskriminasi, serta anti perdagangan manusia.”

Sementara itu, Pasal 3 menyebutkan bahwa:

Penempatan dan perlindungan calon TKI/TKI bertujuan untuk :
a. memberdayakan dan mendayagunakan tenaga kerja secara optimal dan manusiawi;
b. menjamin dan melindungi calon TKI/TKI sejak di dalam negeri, di negara tujuan, sampai kembali ke tempat asal di Indonesia;
c. meningkatkan kesejahteraan TKI dan keluarganya.

Rumusan Pasal 2 sama persis dengan yang ada di konsiderans menimbang, hanya ditambah dengan “keterpaduan”. Dalam praktek, terdapat hal penting yang tidak menjadi prinsip, yakni peran serta TKI dan masyarakat serta transparansi. Ketiga hal ini dapat menjadi saluran dalam pembuatan kebijakan yang terkait dengan TKI.
Sedangkan tujuannya masih terlalu umum dan nampak ‘komoditisasi’-nya karena tujuan pertama walaupun ada kata ‘memberdayakan’ di awal kalimat, tetapi kalimat lanjutannya ‘mendayagunakan tenaga kerja secara optimal’ dapat berimplikasi buruk karena dapat diartikan dengan menggunakan sedemikian rupa, termasuk menjadi tameng untuk ‘menjaga’ nilai tukar rupiah sehingga ‘membantu atau mensubsidi’ para pengusaha besar untuk tidak merugi ketika berdagang menggunakan standar mata uang asing. Juga dapat diinterpretasikan sebagai ‘jalan keluar’ ketika pemerintah tidak mampu memenuhi hak asasi warga negara untuk mendapatkan pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan. Oleh karena itu apabila UU dibuat untuk mengubah UU 39/2004, hendaknya ditambahkan tujuan sebagai berikut:
(1) memberikan dan menjamin perlindungan kepada calon TKI/TKI sejak di dalam negari, di negara tujuan, ketika kembali ke tempat asal dan pasca bekerja di luar negeri;
(2) menjamin pemenuhan dan penegakan hak-hak asasi TKI sebagai manusia dan sebagai tenaga kerja;
(3) menjamin bahwa TKI dan keluarganya ikut berpartisipasi dalam pengambilan keputusan yang menyangkut nasib TKI;
(4) menjamin pendataan dan adminsitrasi yang baik;
(5) mendorong terwujudnya kinerja yang baik antara pihak-pihak pemerintah, PPTKI Swasta, calon TKI/TKI dalam menjalankan kegiatan perlindungan dan penempatan TKI;
(6) mendorong adanya alokasi dana APBN dan APBD untuk membiayai perlindungan TKI.
Kemudian selain tambahan tersebut hendaknya menghilangkan tujuan pertama terutama ‘mendayagunakan tenaga kerja secara optimal’.
Masalah paradigma, maka pendapat dari Jaringan Advokasi Revisi UU PPTKLN (JARI PPTKLN)  sangat baik untuk digunakan sebagai landasan kehati-hatian dalam membuat pasal-pasal dalam undang-undang yang akan dibuat:

Judul Undang-Undang nomor 39 tahun 2004 adalah Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri. Ini menunjukkan konstruksi berpikir bahwa yang urgen adalah persoalan penempatan. Perlindungan merupakan kebutuhan berikutnya dalam keseluruhan proses penempatan. Ini menunjukkan logika yang menempatkan “perlindungan” hanyalah bagian kecil dari kebutuhan aturan penempatan. Logika ini terbukti dari pasal-pasal dalam undang-undang yang didominasi oleh persoalan ‘tata niaga’ TKI.

Selanjutnya pula, pada Pasal 2 menyangkut asas yang dijadikan landasan filosofi, asas demokrasi, anti diskriminasi di merger dengan asas persamaan hak karena demokrasi juga berarti persamaan hak bagi semua warga negara dan anti diskriminasi timbul akibat persamaan hak yang tidak berjalan sebagaimana mestinya. Asas anti perdagangan manusia (trafficking) diganti dengan asas kemanusiaan karena persoalan TKI tidak hanya dieksloitasi atau menyebabkan tereksploitasi, tetapi juga tindakaran kekerasan, pelecehan seksual, jam kerja lebih, upah yang tidak dibayar dll.  Selain itu memasukkan asas tanggung jawab negara, asas ini  diperlukan sebagai landasan kewajiban negara/pemerintah dalam  memberikan perlindungan kepada TKI yang bekerja di luar negeri.

(b) Perubahan terkait dengan Definisi
Terdapat aspirasi untuk mengubah istilah “Tenaga Kerja Indonesia” (TKI) menjadi “Buruh Migran Indonesia” (BMI). Pengubahan istilah ini dilakukan untuk mengubah pendekatan terhadap TKI/BMI tidak sebagai komoditas ekonomi, melainkan dalam perspektif humanis. Apabila disepakti, setiap istilah dalam Naskah Akademik ini yang menggunakan istilah Tenaga Kerja Indonesia (TKI) diganti menjadi Buruh Migran Indonesia (BMI). Buruh Migran Indonesia itu sendiri didefinisikan sebagai “setiap warga negara Indonesia yang akan, tengah, atau telah melakukan pekerjaan yang dibayar atau diberi upah di luar negeri”.
Terkait dengan hal tersebut, sebagaimana sudah dijelaskan sebelumnya, BMI/TKI mencakup berbagai jenis profesi TKI/BMI, yakni TKI yang tidak terdokumentasi (undocumented migrant workers), Anak Buah Kapal (ABK), TKI mandiri, dan Pelaksana Tata Rumah Tangga (PRT) migran.
Definisi dari Anak Buah Kapal (ABK): Anak Buah Kapal atau disingkat dengan ABK adalah orang perorangan yang bekerja pada suatu instalasi lepas pantai yang berada dibawah wilayah hukum suatu Negara dimana ia bukan warga Negara atau di luar negeri;
Definisi dari TKI Mandiri: TKI mandiri adalah TKI yang bekerja di luar negeri yang dibayar dan berangkat secara mandiri tanpa melalui PPTKIS atau Pemerintah Indonesia.
Definisi dari PRT Migran: PRT migran harus secara khusus eksplisit diatur dan merupakan bagian dari definisi TKI. Ketentuannya harus mencakup standard ILO tentang decent work bagi PRT secara global atau universal. Hasil ILC (International Labour Conference) ILO pada 3-18 [tahun] Juni telah menghasilkan standard setting decent work bagi perlindungan PRT secara global dan akan dituangkan dalam konvensi ILO tentang perlindungan PRT.
Oleh karena itu, perlu diberikan definisi khusus menyangkut PRT Migran, sebagai berikut:
Pekerja Rumah Tangga Migran yang selanjutnya disebut PRT Migran adalah orang yang bekerja pada pemberi kerja untuk melakukan pekerjaan kerumahtanggaan dengan memperoleh upah di luar negeri.
Pemberi kerja adalah orang perseorangan dan atau beberapa orang dalam suatu rumah tangga yang mempekerjakan PRT migrant dengan membayar upah di luar negeri.
Pekerjaan kerumahtanggaan adalah pekerjaan yang dilakukan oleh PRT migrant dalam lingkungan rumah tangga pemberi kerja yang tidak menghasilkan barang dan/atau jasa untuk kepentingan kegiatan ekonomis pemberi kerja dan/atau pihak ketiga yang lain.
Hubungan kerja adalah hubungan antara PRT migran dengan pemberi kerja berdasarkan perjanjian kerja, yang mempunyai unsur pekerjaan dan upah.
Jenis pekerjaan kerumahtanggaan yang dimaksud dalam ….adalah memasak, mencuci pakaian;  membersihkan rumah bagian dalam; membersihkan rumah bagian luar; merawat dan menjaga anak; merawat orang sakit,  dan/atau orang yang mempunyai kemampuan berbeda; mengemudi; dan menjaga rumah.
Terakhir, perlu diberikan definisi dari Anggota Keluarga untuk memberikan perlindungan pula terhadap anggota keluarga untuk kepentingan TKI. Anggota keluarga adalah orang tua, anak, suami, istri atau pihak lain yang memiliki kekerabatan dengan buruh migran Indonesia yang dapat dibuktikan dengan dokumen yang sah.


B. PERUBAHAN TERKAIT DENGAN HAK DAN KEWAJIBAN TKI
(a) Penyesuaian dengan Hak-hak Buruh Migran yang Menjadi Standar Internasional
Setiap buruh migran Indonesia memiliki hak-hak yang meliputi, sesuai dengan konvensi PBB 1990 tentang perlindungan hak-hak buruh migran dan anggota keluarganya. Hak–hak ini berlaku bagi semua jenis pekerjaan, termasuk bagi PRT migran dan TKI yang tidak terdokumentasi. Hak-hak tersebut adalah:
1. Hak untuk bekerja di luar negeri;
2. Hak untuk memasuki dan tinggal di negara tujuan;
3. Hak atas hidup yang harus dilindungi oleh hukum;
4. Hak untuk tidak dapat dijadikan sasaran penyiksaan atau perlakuan atau penghukuman yang kejam, tidak manusiawi, dan merendahkan martabat;
5. Hak untuk tidak dapat diperbudak;
6. Hak untuk  tidak dapat  diwajibkan melakukan kerja paksa atau kerja wajib;
7. Hak atas kebebasan berpikir, berkeyakinan, dan beragama;
8. Hak untuk berpendapat;
9. Hak atas kebebasan dan rasa aman;
10. Hak  atas perlindungan yang efektif oleh negara terhadap tindak kekerasan, kerugian fisik, ancaman dan intimidasi, baik yang dilakukan oleh pejabat publik maupun perseorangan, kelompok ataupun lembaga;
11. Hak untuk  tidak dapat dijadikan sasaran penangkapan atau penahan yang sewenang-wenang; kecuali berdasarkan alasan-alasan yang sah, dan sesuai dengan prosedur yang ditetapkan oleh hukum;
12. Hak  untuk tidak dihancurkan paspor atau dokumen yang setara;
13. Hak untuk tidak boleh menjadi sasaran upaya pengusiran atau pengeluaran kolektif. Setiap kasus pengusiran harus diperiksa dan diputuskan satu persatu;
14. Hak untuk memperoleh upaya bagi perlindungan dan bantuan pejabat konsuler atau diplomatik dari pemerintah
15. Hak untuk diakui dimanapun sebagai pribadi dimuka hukum.
16. Hak untuk tidak mendapatkan perlakuan yang tidak kurang di negara tempat bekerja dalam hal penggajian  dan:
a. Kondisi-kondisi kerja lainnya, yakni uang lembur, jam kerja, istirahat mingguan, liburan dengan gaji, keselamatan, kesehatan, pemutusan hubungan kerja, dan kondisi-kondisi apapun yang menurut hukum dan praktek nasional dicakup dalam istilah ini;
b. Persyaratan kerja lainnya, yakni usia minimum untuk bekerja, pembatasan pekerjaan rumah, dan hal-hal lain yang menurut hukum dan praktek nasional dianggap sebagai persyaratan kerja;
17. hak untuk berserikat dan mengambil bagian dalam pertemuan-pertemuan dan kegiatan-kegiatan serikat buruh dan perkumpulan lain;
18. hak untuk mendapatkan layanan kesehatan termasuk kesehatan reproduksi
19. hak untuk transfer dan menyimpan di bank;
20. Hak untuk berlibur;
21. Hak atas kebebasan untuk bergerak diwilayah Negara tempatnya bekerja dan kebebasan untuk memilih tempat tinggalnya dalam wilayah tersebut;
22. Hak untuk mendapatkan hak politik, berpartisipasi dalam masalah pemerintahan untuk memilih dan dipilih pada pemilihan umum di Indonesia, sesuai dengan ketentuan perundang-undangan;
23. Hak atas persamaan perlakuan sama dengan warganegara dari Negara tempatnya bekerja;
24. Hak atas tempat tinggal atau fasilitas umum dan sosial budaya;
25. Hak untuk  memilih pekerjaan;
26. Hak atas peningkatan kapasitas diri baik melalui pendidikan formal maupun non formal;
27. Hak untuk menikah atau memiliki pasangan hidup sesuai dengan pilihan orientasi seksual.

(b) Hak untuk mendapatkan pelatihan
Pelatihan kerja merupakan kegiatan untuk  meningkatkan serta mengembangkan kompetensi, sikap, etos kerja sesuai dengan kualifikasi jabatan atau pekerjaan.   Mengingat pentingnya pelatihan kerja ini  bagi calon TKI,  seyogyanya  pelatihan kerja ini dilaksanakan secara baik. Dalam Pasal 8 UU 39/2004 yang mengatur hak CTKI, hak atas pelatihan ini tidak masuk sebagai salah satu hak   calon TKI padahal untuk dapat bekerja dengan baik seseorang harus memiliki kompetensi sesuai dengan pekerjaan yang akan dilakukan [cross reference dengan Pasal 41 dan 42].
Oleh karena itu, Dalam Pasal 8 menyangkut hak calon TKI/TKI ditambah dengan hak atas pelatihan kerja. Pelatihan kerja perlu mendapatkan perhatian khusus karena berkaitan dengan kompetensi, produktivitas dan etos kerja calon TKI. Untuk itu seharusnya dalam pelaksanaannya di lakukan oleh lembaga pelatihan yang terakreditasi dan di diakui di negara penempatan serta dalam pelaksanaannya melibatkan pemerintah dan PPTKIS untuk dapat menjamin agar pelatihan  yang dilaksanakan benar-benar  sesuai dengan standar yang telah ditetapkan.

(c) Hak dan Kewajiban Khusus Bagi PRT Migran
Telah dijelaskan sebelumnya bahwa PRT Migran harus mendapatkan perlindungan khusus dengan diberikan hak dan kewajiban khusus, antara lain sebagai berikut:
(1) PRT migran berhak mendapatkan hak privasi, hak berpendapat, hak beribadah, hak berkomunikasi, hak bersosialisasi, hak berorganisasi, hak politik sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
(2) Setiap PRT migran berhak mendapatkan akses terhadap informasi mengenai kesehatan seksual dan reproduksi, serta hak-hak lainnya yang  telah diatur dalam peraturan perundang-undangan terkait dengan kehidupan seksual dan reproduksinya.
(3) Setiap PRT migran berhak bebas dari segala bentuk kekerasan, intimidasi, tekanan, eksploitasi dan kerja berbahaya.
(4) PRT migran berhak mendapat perlindungan dari masyarakat, aparat hukum, lembaga sosial dan pemerintah dari tindak kekerasan.
(5) PRT migran korban kekerasan berhak mendapatkan perlindungan.
(6) Perlindungan sebagaimana dimaksud pada ayat (5), meliputi:
a. perlindungan saksi  dan/atau korban;
b. pelayanan kesehatan;
c. pendampingan; dan/atau
d. bantuan hukum.
Selain dari hak-hak pokok di atas, PRT migran perlu mendapatkan hak-hak lain sebagai berikut:
(1) PRT berhak mendapatkan upah.
(2) PRT berhak atas informasi mengenai:
a. besarnya upah;
b. upah lembur;
c. bentuk dan cara pembayaran upah;
d. waktu pembayaran upah;
e. hal-hal yang diperhitungkan dalam upah; dan
f. kenaikan upah pertahunnya.
(3) PRT migran berhak menggunakan upahnya tanpa paksaan dan tekanan dari pihak manapun.
(4) Pembayaran upah diberikan paling lama 1 (satu) bulan.
(5) Pembayaran upah hanya diberikan secara langsung kepada PRT melalui tata cara yang disepakati.
(6) Ketentuan lebih lanjut mengenai besarnya upah minimum PRT penuh waktu dan paruh waktu diatur dengan peraturan perundangan yang berlaku.
(7) PRT migran berhak mendapatkan Tunjangan Hari Raya sesuai dengan agama dan kepercayaannya.
(8) Besarnya Tunjangan Hari Raya setiap tahun ditentukan dengan masa kerja.
(9) Pemberian THR paling lambat diberikan 14 (empatbelas) hari sebelum Hari Raya sesuai dengan agama dan kepercayaannya.
(10) PRT migran berhak atas jaminan sosial.
(11) Jaminan sosial sebagaimana dimaksud di atas meliputi:
a. jaminan kesehatan;
b. jaminan kecelakaan kerja;
c. jaminan hari tua;
d. jaminan melahirkan; dan
e. jaminan kematian.
(12) Ketentuan mengenai tata cara pelaksanaan jaminan sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (2) didasarkan pada Undang-Undang No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional.
(13) PRT migran berhak atas fasilitas yang berupa:
a. akomodasi yang memenuhi standar kesehatan, keselamatan, kenyamanan pribadi yang layak;
b. makanan yang memenuhi standar kesehatan yang layak.
(14) PRT migran berhak atas perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja.
(15) Perlindungan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
(16) Pemberi kerja wajib memberi cuti kepada PRT. Cuti ini meliputi: cuti tahunan; dan cuti haid. Cuti tahunan sebagaimana dimaksud paling sedikit 12 (dua belas) hari kerja. Cuti haid sebagaimana dimaksud paling lama 2 (dua) hari.

(d) Hak Bagi Anggota Keluarga
Anggota keluarga juga perlu dijamin hak-haknya dalam perubahan UU 39/2004, yaitu sebagai berikut:
1. Akses informasi mengenai kondisi TKI dan masalah yang dialami (diatur juga tentang waktu)
2. Hak atas salinan dokumen TKI
3. Hak atas pendidikan bagi anak TKI
4. Bagi TKI yang meninggal dunia di luar negeri, keluarga berhak atas pemulangan jenazah dan menerima hak-hak TKI selama bekerja

C. PERUBAHAN TERKAIT DENGAN PELAKSANAAN DAN TATA CARA PENEMPATAN TKI DI LUAR NEGERI
(a) Perubahan mengenai Keberadaan PPTKIS
Keberadaan PPTKIS acapkali menjadi sumber permasalahan karena PPTKIS merupakan penyedia jasa tenaga kerja (PPTKISs) yang bersentuhan langsung dengan pihak TKI, Mitra Usaha, maupun dengan pengguna jasa TKI. Oleh karena itu, persyaratan perndirian dan ketentuan yang berlaku terhadap PPTKIS harus dipertegas dan diatur secara lebih ketat, antara lain:
(i) Syarat pendirian dan ketentuan PPTKIS mengikuti ketentuan pendirian badan usaha berdasarkan UU Perseroan Terbatas (diskusikan dengan ahli hukum tata negara)
(ii) PPTKIS dapat memilih jenis usaha penempatan TKI dengan terlebih dahulu mendapat SIUPP dari Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi.
(iii) PPTKIS dapat melakukan penempatan TKI dengan melalui tender.
(iv) PPTKIS di audit dan memberikan laporan kinerja ke Kemenakertrans RI setiap setahun sekali dan Komnas Perlindungan TKI akan menilai laporan dan hasilnya akan disampaikan kepada publik
(v) Terkait dengan pemberian izin, pencabutan, dan pembekuan ijin PPTKIS: terdapat 2 (dua) opsi yang dapat dipilih: (1) bahwa pemberian, pencabutan, dan pembekuan izin dilakukan oleh Kementrian Tenaga Kerja dan Transmigrasi atas rekomendasi Komnas Perlindungan TKI; atau (2) untuk mendukung otonomi daerah dan memastikan pengawasan yang lebih efektif dan dekat denga praktek di lapangan, maka pemberian, pencabutan, dan pembekuan izin dilakukan oleh pemerintah daerah setempat, yang mana Kemenakertrans diberikan kewenangan untuk mengawasi perizinan tersebut.

Terkait dengan hal tersebut, menyangkut keberadaan kantor perwakilan PPTKIS di cabang yang acapkali menimbulkan permasalahan, hal ini karena ketentuan yang seharusnya dirumuskan dalam bentuk “kewajiban” namun dirumuskan dalam bentuk “kebolehan”. Hal ini ditemukan dalam Pasal 21 ayat (1) UU 39/2004 menetapkan  bahwa “PPTKIS dapat membentuk Kantor Cabang di daerah di luar wilayah domisili kantor pusatnya“. Dilihat dari fungsi dan perannya, Kantor Cabang PPTKIS di daerah kabupaten/kota rekrut menduduki posisi yang strategis dalam proses rekruitmen dan seleksi calon TKI yang akan bekerja di luar negeri. Dengan demikian rumusan “kebolehan” dalam pasal ini seharusnya dalam bentuk “kewajiban”, agar seleksi TKI dari daerah rekrut benar-benar dapat dilakukan secara tepat, serta dapat mencegah merajalelanya peran calo TKI dan menghindari terjadinya human ekploitation/human  trafficking. Selain itu dengan adanya kewajiban membentuk kantor cabang PPTKIS di daerah rakrut akan lebih mudah dalam meminta pertangungjawaban PPTKIS yang bersangkutan terhadap TKI yang ditempatkan, lebih-lebih jika  TKI yang dikirim mengalami masalah.
Dengan adanya kewajiban membentuk kantor cabang di daerah rekrut, maka dengan sendirinya daerah  (Dinas Tenaga Kerja  dan Transmigrasi Propinsi)   memiliki kewenangan dalam menerbitkan ijin kantor cabang  dengan persyaratan-persyaratan tertentu serta dapat memantau pelaksanaan dari  ijin tersebut. Implikasinya  daerah memiliki kewenangan menjatuhkan sanksi administratif akibat perbuatan yang melanggar ketentuan yang telah  ditetapkan dalam pemberian izin tersebut.
Dengan demikian, perwakilan cabang PPTKIS di daerah (Propinsi atau Kabupaten/Kota) rekrut sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 21 harus dirumuskan dalam bentuk kewajiban/keharusan untuk mengurangi peran calo dan  menghindari terjadinya human exploitation/human  trafficking. Implikasinya   daerah memiliki kewenangan mengatur persyaratan pendirian izin kantor cabang PPTKIS termasuk kewenangan memberikan sanksi administratif  jika ijin tersebut dilanggar sehingga TKI dapat terlindungi dengan baik.

(b) Perubahan terkait dengan Penunjukkan PPTKIS
Penunjukkan PPTKIS harus diubah dengan berbagai alasan, yakni: (i) agar terjadi transparansi didalam penempatan/pengiriman TKI ke luar negeri; (ii) agar tidak terjadi penumpukan calon TKI di penampungan; (iii)  kualitas dan kompetensi PPTKIS dapat diketahui; (iv)  terjadi kompetisi yang sehat antar PPTKIS; (v) agar publik dapat mengetahui dan sebagai control; (vi) agar dapat diintegrasikan dengan peraturan dan pedoman institusi/lembaga pemerintah yang lain (KPK, KPPU, BPK, BPKP,Audit,Ombusman, dll.), (vi) menciptakan efisiensi dan memangkas birokrasi, serta (vii) sebagai database pemerintah pusat dan daerah. Rincian usulan ketentuannya adalah sebagai berikut:
1. Pemerintah daerah bekerjasama dengan PPTKIS dalam penempatan TKI ke luar negeri melalui mekanisme tender;
2. Penempatan dimaksud adalah penempatan pada pemberi kerja di luar negeri yang bekerjasama dengan Mitra Usaha luar negeri (agency) yang telah mendapat akreditasi dari perwakilan RI setempat;
3. Tender dapat dilakukan setelah pemerintah pusat dan atau pemerintah daerah mendapatkan job order;
4. Tender sebagaimana diatur diatas harus diumumkan dalam media massa nasional dan lokal;
5. Kementerian Tenaga kerja dan Transmigrasi menetapkan kriteria dan syarat-syarat PPTKIS yang dapat mengikuti tender.
Dengan mekanisme seperti ini, job order dilakukan oleh negara (i.e. pemerintah daerah), baru kemudian JO tersebut diberikan ke PPTKIS melalui tender.

(c) Perubahan mengenai Proses Rekruitmen
Penyampaian informasi pasar kerja luar negeri sebagaimana diatur dalam Pasal 34 ayat (3) sebaiknya dilakukan bersama antara Pemerintah dan  Pelaksana Penempatan Tenaga Kerja Indonesia  Swasta (PPTKIS)   agar informasi yang diterima oleh calon TKI menjadi  berimbang.
Selanjutnya, rumusan Pasal 36 ayat (1) yang berbunyi “Pencari kerja yang berminat bekerja ke luar negeri harus terdaftar pada instansi Pemerintah Kabupaten/Kota yang bertanggungjawab di bidang ketenagakerjaan”, kata harus sebaiknya diganti dengan kata “dapat” sehingga memberikan kelonggaran bagi calon TKI yang dalam kenyataannya lebih banyak mendaftarkan diri lewat petugas lapangan (PL) atau calo TKI.

(d) Perubahan mengenai Persyaratan TKI
Umur minimal calon TKI sebagaimana diatur dalam Pasal 35 huruf a termasuk yang bekerja pada pengguna perseorangan disesuaikan dengan ketentuan umur  dalam  UU No.13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan maupun UU No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak yakni  berusia 18 (delapan belas) tahun ke atas, selain untuk harmonisasi peraturan perundang-undangan juga agar hak konstitusional setiap warga negara untuk memperoleh pekerjaan tidak dinafikan, dikecualikan bagi negara-negara penerima TKI yang mensyaratkan umur tertentu.
Persyaratan tidak dalam keadaan hamil bagi Calon TKI Perempuan ditambah dengan klausul “tidak dalam keadaan memiliki anak di bawah dua tahun” untuk melengkapi  Pasal 35 huruf c UU 39/2004 yang mengatur menganai persyaratan terhadap calon TKI, dan salah satu ketentuannya berbunyi “tidak dalam keadaan hamil bagi calon tenaga kerja perempuan”. Hal ini untuk menjamin pertumbuhan  dan perkembangan anak secara optimal  baik fisik maupun mental.
Persyaratan pendidikan sekurang-kurangnya SMP bagi calon TKI pada Pasal 35  huruf d dihilangkan karena telah dinyatakan tidak berlaku oleh MK melalui putusannya tanggal 28 Maret 2006 karena dinilai bertentangan dengan Pasal 27 ayat (2) UUD 1945.

(e) Perubahan terkait dengan Pelatihan Kerja
Terkait dengan hak untuk mendapatkan pelatihan kerja, pelatihan tersebut wajib dilakukan di daerah oleh lembaga pelatihan kerja yang terakreditasi dan di diakui di negara penempatan Untuk terlaksananya pelatihan kerja sebagaimana yang diharapkan, pemerintah harus terlibat di dalamnya sebagai tutor atau bentuk lain agar dapat terjalin  mekanisme kontrol, sehingga pelatihan tersebut betul-betul dapat berjalan sesuai dengan standar yang telah ditetapkan.
Selain  pemerintah wajib terlibat dalam memberikan pelatihan kerja, juga pelatihan kerja harus dilakukan oleh lembaga pelatihan (baik milik swasta maupun pemerintah)  yang telah diakreditasi oleh institusi yang berwenang untuk itu serta lembaga tersebut diakui oleh  negara penempatan, sehingga pelatihan yang dihasilkan benar-benar berdaya guna dan berhasil guna. Karena itulah pelatihan kerja harus dilakukan sesuai dengan standar internasonal baik jangka waktu pelaksanaan, silabus dan lain-lainnya.  Untuk menunjang tersedianya lembaga pelatihan kerja secara merata,  Balai Latihan Kerja (BLK) yang ada di daerah harus diupayakan agar  diakreditasi oleh Badan Nasional Sertifikasi Profesi (BNSP)  agar dapat berfungsi sebagai Balai Latihan Kerja Luar Negeri.
Dengan demikian, kewajiban PPTKIS untuk melaksanakan pelatihan kerja sebagaimana dimaksud dalam Pasal 41 ayat (2) dilakukan bersama dengan pemerintah karena termasuk hak calon TKI. Dengan cara ini diharapkan pelatihan kerja benar-benar dapat terlaksana sebagaimana yang diharapkan.
Beberapa usulan perubahan lain terkait dengan pendidikan pra penempatan dengan keterlibatan aktif Pemerintah (baik pusat maupun daerah) adalah sebagai berikut:
a. pemerintah pusat dan atau daerah wajib melakukan pendidikan pra penempatan sebagai bekal ketrampilan dan keahlian calon TKI;
b. pemerintah pusat dan daerah menyediakan sarana dan prasarana untuk pendidikan calon TKI
c. pemerintah pusat dan daerah mengalokasikan anggaran yang memadai untuk  pelatihan calon TKI
d. pemerintah pusat dan daerah dapat bekerja sama dengan perguruan tinggi, profesional dan masyarakat sipil dalam membuat dan mengembangkan kurikulum pendidikan TKI
e. calon TKI yang telah lulus dalam pelatihan harus diberikan sertifikat kelulusan/kompetensi.
f. Uji kelulusan/kompetensi dilakukan oleh badan kompetensi resmi negara atau yang telah diakui secara internasional
g. Materi dalam training setidaknya menyangkut hak dan kewajiban TKI, situasi kondisi sosial budaya dan hukum negara tempat bekerja, keahlian bahasa asing, tehnik keahlian dan ketrampilan sektoral, kesehatan reproduksi, tehnik pengenalan dan pengembangan diri, budaya dan relasi kerja.
h. Pengajar/fasilitator training dilakukan oleh pemerintah dengan bekerja sama kalangan perguruan tinggi, profesional, praktisi dan pekerja sosial.

(f) Perubahan terkait Pemeriksaan Kesehatan dan Psikologis
Sarana pemeriksaan kesehatan dan psikologis di daerah Kabupaten/Kota asal Calon TKI wajib terakreditasi Pemerintah dan diakui oleh negara tujuan penempatan. Pemeriksaan kesehatan bagi calon TKI sangat penting artinya untuk mengetahui derajat kesehatan dan kondisi  psikologis dan kepribadiannya dengan pekerjaan yang akan dilakukan di luar negeri. Oleh karena itu, pemeriksaan kesehatan dan psikologi calon TKI sebagaimana diatur dalam Pasal 49 ditambah dengan rumusan “dilakukan di  daerah Kabupaten/Kota asal calon TKI dan dilaksanakan oleh lembaga yang terakreditasi Pemerintah dan diakui oleh negara tujuan penempatan”, hal ini perlu dipertegas untuk mendekatkan akses calon TKI dengan sarana pemeriksaan kesehatan dan psikologi dan untuk menghindari adanya calon TKI yang sudah dinyatakan sehat di dalam negeri, tapi setelah sampai di negara tujuan dikembalikan karena dinyatakan tidak sehat akibat standar yang berbeda.

(g) Perubahan terkait dengan Pembuatan dan Penandatanganan Perjanjian Kerja
PPTKIS harus diwajibkan untuk menyiapkan dan menjamin naskah perjanjian kerja yang  telah ditandatangani oleh Majikan/Pengguna dan disahkan oleh Perwakilan RI di negara penempatan, khususnya bagi Calon TKI  yang bekerja sebagai Penata Laksana Rumah Tangga (PRT). Dalam UU 39/2004 Pasal 55 menyebutkan bahwa “Perjanjian kerja ditandatangani  dihadapan pejabat instansi yang bertanggungjawab di bidang ketenagakerjaan. Perjanjian kerja tersebut disiapkan oleh pelaksana penempatan TKI swasta”. Keabsahan perjanjian kerja  terletak pada  disepakatinya dan ditandatanganinya perjanjian kerja  oleh buruh/pekerja dengan majikan meskipun tidak dihadapan pejabat instansi tertentu. Selain itu ketentuan di atas secara tidak tegas mewajibkan pelaksana penempatan TKI swasta untuk menyiapkan perjanjian kerja yang akan ditandatangani oleh calon TKI sebelum keberangkatan ke negara tujuan. Oleh karena itu, pada Pasal 55 ditambah satu ayat yang mengatur kewajiban PPTKIS untuk menyiapkan dan menjamin naskah perjanjian kerja  telah ditandatangani oleh majikan/pengguna dan disahkan oleh perwakilan RI di negara penempatan  sebelum di bawa ke Indonesia untuk dipelajari isinya dan ditandatangani oleh calon TKI  karena selama ini perjanjian kerja untuk TKI sebagai penata laksana rumah tangga (PLRT) yang menandatangani naskah perjanjian kerjanya adalah agency akibatnya perjanjian kerja tersebut seringkali tidak diakui oleh majikan.

(h) Perubahan terkait dengan Ketentuan Mengenai Jaminan Sosial
Jaminan sosial/asuransi  TKI Luar Negeri sebaiknya melibatkan perusahaan di daerah dalam perjanjian kerja. Dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 28 H ayat (3) dijelaskan bahwa “setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermartabat”. Selain itu mengacu pada putusan Mahkamah Konstitusi dalam uji materi terhadap UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional, maka  pengelolaan jaminan sosial ke depan untuk TKI dapat dikelola dengan melibatkan perusahaan daerah sehingga dapat  memberikan manfaat dan nilai tambah bagi TKI dan keluarganya.
Perlu ditambahkan ayat pada Pasal 68 yang mengatur mengenai jaminan sosial/asuransi TKI luar negeri yang dilakukan dengan melibatkan perusahaan di daerah hal ini sejalan dengan putusan uji materiil Mahkamah Konstitusi terhadap UU  UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional yang memungkin perusahaan di daerah terlibat dalam pengelolaan jaminan sosial sehingga dapat  memberikan  nilai tambah bagi daerah, TKI dan keluarganya.
1. Fungsi asuransi sebagai jaminan sosial bagi TKI, meliputi: kesehatan, keselamatan kerja, kesehatan reproduksi, kematian;
2. Mekanisme klaim harus dipermudah dan diawasi oleh Komnas Perlindungan TKI;
3. Masuk dalam pengaturan UU SJSN;
4. Komnas Perlindungan TKI melakukan mediasi untuk klaim asuransi;
5. Asuransi di luar negeri harus menjadi klausul dalam job order dan perjanjian kerja;
6. Setiap TKI harus diikutsertakan dalam program asuransi;
7. Kepesertaan asuransi harus melalui mekanisme tender;
8. Klaim asuransi diatur lebih lanjut dalam Kemenakertrans RI.

(i) Perubahan terkait dengan Masa Penempatan
Salah satu kewajiban penting dan belum tertuang  dalam UU 39/2004 adalah  kewajiban dari Pelaksana Penempatan TKI Swasta (PPTKIS) untuk memantau  dan  memberikan informasi kepada keluarga TKI di tanah air mengenai keberadaan TKI  di luar negeri. Kewajiban ini dibebankan kepada PPTKIS karena PPTKIS yang menempatkan TKI kepada majikan/pengguna di luar negeri  sehingga PPTKIS tahu persis alamat majikan/pengguna tersebut. Lebih-lebih PPTKIS memiliki Perwakilan Luar Negeri (Perwalu) yang dapat memantau perkembangan TKI yang bersangkutan termasuk setiap permasalahan yang dihadapi. Hasil pemantauan ini harus dilaporkan kepada pemerintah secara berkala sehingga pemerintah juga mengetahui keberadaan TKI yang bersangkutan di luar negeri.
Pasal 71 UU 39/2004 yang mengatur mengenai Masa Penempatan hanya membebankan kewajiban kepada TKI, yakni:
(1) Setiap TKI wajib melaporkan kedatangannya kepada Perwakilan Republik Indonesia di negara tujuan,
(2) Kewajiban untuk melaporkan kedatangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bagi TKI yang bekerja pada Pengguna Perseorangan dilakukan oleh pelaksana penempatan TKI swasta.
Seharusnya pada Pasal 71 ditambahkan satu ayat mengenai kewajiban PPTKIS untuk memantau dan memberikan informasi mengenai keberadaan dan kondisi TKI yang bekerja di luar negeri kepada keluarganya di tanah air untuk menghindari  terjadinya TKI kehilangan kontak/komunikasi dengan keluarganya. Untuk itu peran perwakilan luar negeri PPTKIS di negara penempatan  harus difungsikan untuk melakukan tugas ini.

(j) Perubahan terkait dengan Masa Purna Penempatan
Pemerintah seharusnya diwajibkan untuk melakukan pemberdayaan TKI setelah penempatan. Konteksnya adalah untuk kesejahteraan TKI dan anggota keluarganya. Pengaturan yang diberikan oleh UU 39/2004 berhenti setelah TKI pulang kembali dengan selamat ke Indonesia, berikut dengan beberapa fasilitas dan pengantaran kepulangan sebagaimana diatur dalam Pasal 75. Namun, TKI purna penempatan perlu mendapatkan pengaturan lebih lanjut dalam revisi UU No. 39/2004 sehingga pengalaman maupun uang yang diperoleh selama menjadi TKI (remittance) dapat dimanfaatkan untuk hal-hal yang produktif dan agar tidak menjadi TKI terus-menerus atau seumur hidup. Untuk itu pemerintah daerah berkewajiban untuk melakukan pembinaan agar mantan TKI mampu menjadi “pelopor” dalam  berwirausaha di daerah asal.
Pemerintah daerah dalam hal ini Dinas Perindustrian dan Perdagangan dan dinas lain yang terkait memberikan pelatihan kerja sesuai dengan jenis usaha yang layak dikembangkan di daerah yang bersangkutan  dan selanjutnya melakukan pendampingan. Dinas Koperasi membantu akses modal usaha, demikian halnya dengan perbankan di daerah memberikan kemudahan bantuan modal usaha kepada mantan TKI.
Selain itu, Pemerintah Indonesia memberikan pelayanan bagi TKI yang pulang dari luar negeri:
(a) Menawarkan pinjaman untuk TKI dan anggota keluarganya yang telah kembali, berupa, antara lain: (i) pinjaman tanpa jaminan sebesar 10 juta rupiah untuk dapat memulai usaha sendiri (ii)  Menawarkan kredit mikro kepada buruh migran Indonesia dan keluarganya, dan (iii)  TKI dapat mengajukan pinjaman perumahan melalui kementrian perumahan rakyat di daerah;
(b) Memberikan layanan non pinjaman kepada TKI dan keluarganya yang telah kembali dengan (i) membangun layanan informasi reintegrasi ekonomi di bandara dan di pemerintah daerah, (b) Memberdayakan mantan TKI pada pusat-pusat informasi di pemerintah daerah, (c) Menyediakan beasiswa pendidikan untuk mantan TKI, dan (d) Menyediakan pengembangan ketrampilan, layanan konsultasi dan manajemen bisnis;
(c) Melibatkan mantan TKI dalam pembuatan kebijakan.

D. PERUBAHAN TERKAIT DENGAN PERLINDUNGAN TKI
(a) Perlindungan pada Masa Pra dan Purna Penempatan
Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya bahwa bab mengenai perlindungan terhadap TKI hanya mencakup perlindungan pada masa penempatan. Oleh karena itu, perlu ditambahkan pengaturan perlindungan pra dan purna penampatan TKI sebagaimana diatur dalam Bab VI Pasal 77 sampai dengan Pasal 84 Undang-undang No. 39 Tahun 2004 yang saat ini substansinya hanya mengatur mengenai perlindungan saat penempatan saja. Perlindungan sebelum penempatan meliputi pengawasan terhadap berbagai kegiatan dan dokumen yang terkait dengan perlidungan TKI seperti sosialisasi informasi pasar kerja luar negeri, pelayanan dalam pengurusan dokumen calon TKI, permintaan tenaga kerja (job order/ demand letter), perjanjian kerjasama penempatan, perjanjian penempatan, perjanjian kerja, asuransi, dan KTKLN.  Sedangkan perlindungan sesudah penempatan  berkaitan dengan  jaminan perlindungan keselamatan dan keamanan kepulangan TKI ke tempat asal yang dapat dirinci  dalam wujud pemberian kemudahan atau fasilitas kepulangan TKI, pemberian upaya perlindungan terhadap TKI dari kemungkinan  adanya tindakan pihak-pihak ang tidak bertanggungjawab  dan dapat merugikan TKI dalam kepulangan dari negara tujuan, di bandara debarkasi, dalam perjalanan sampai daerah asal, membantu pengurusan klaim asuransi, membantu layanan transportasi, jasa keuangan, pengiriman barang   yang aman dan nyaman, memfasilitasi hak-hak TKI bermasalah, menangani TKI yang sakit  berupa fasilitasi perawatan kesehatan dan rehabilitasi fisik & mental.
Hal ini dapat dilakukan dengan menambahkan pasal setelah Pasal 84 mengenai kewajiban pemerintah untuk melakukan pemberdayaan TKI setelah penempatan dengan memberikan bekal pelatihan, akses permodalan dan pasar agar  tidak menjadi TKI seumur hidup dan agar remittance serta pengalaman yang diperolah  dapat dimanfaatkan secara optimal dan terarah.

(b) Peran Serta Masyarakat
Dalam refleksi, faktanya selama ini Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) lebih dekat dengan basis TKI dan telah banyak melakukan peran-peran tertentu dalam membantu TKI dan anggota keluarganya. Namun LSM selama ini hanya dijadikan justifikasi bahwa pemerintah telah partisipatif dalam pengambilan kebijakan. Dalam beberapa hal, LSM lebih pro aktif, responsif, dan intensif dalam membantu dan mendampingi buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya.
Oleh karena itu, diberikan usulan perubahan bahwa masyarakat atau LSM dapat:
1. Melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan perlindungan TKI dan anggota keluarganya;
2. Melakukan pendampingan kepada TKI dan anggota keluarganya;
3. Memberikan penguatan kapasitas kepada TKI dan anggota keluarganya;
4. Memberikan masukan dalam pembuatan kebijakan di pusat dan daerah

E. PERUBAHAN TERKAIT DENGAN ASPEK KELEMBAGAAN
(a) Perubahan untuk Sinkronisasi Kewenangan Lembaga-lembaga terkait
Pada bab sebelumnya, telah dijelaskan berbagai persoalan menyangkut konflik kewenangan antara lembaga-lembaga yang terkait dengan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri. Hal ini antara lain disebabkan karena tumpang-tindih kewenangan dan tidak kuatnya kewenangan yang dimiliki oleh masing-masing lembaga tersebut. Berikut adalah usulan perubahan untuk menjamin kelancaran masing-masing lembaga dalam menjalankan kewenangan dan tanggung jawabnya.

1. Dalam revisi UU 39/2004 perlu kejelasan lembaga penempatan dan perlindungan TKI di daerah seperti BP3TKI yang ada sekarang ini (dapat dimodifikasi dalam bentuk badan, kantor atau sejenisnya) namun keanggotaannya dipertegas dengan  melibatkan berbagai instansi yang terkait. Lembaga ini selain memberikan kemudahan dalam pengurusan dokumen TKI juga melaksanakan Pembekalan Akhir Pemberangkatan (PAP) dan  sekaligus mengkoordinasikan pelaksanaan pelatihan kerja.  Dengan demikian kelengkapan dokumen CTKI dapat diurus oleh CTKI yang bersangkutan. Hal ini penting untuk mendidik kemandirian CTKI dan agar validitas dari identitas yang diberikan atau tercantum dalam dokumen tersebut kebenarannya terjamin, berbeda dengan kalau diurus orang lain kemungkinan untuk dimanipulasi sangat terbuka, selain untuk lebih menghemat biaya yang harus dikeluarkan untuk pengurusan dokumen tersebut.
Dengan demikian, perlu dipertegas rumusan Pasal 98 dengan menjadikan Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan TKI (BP3TKI) sebagai lembaga penempatan dan perlindungan TKI di daerah secara terpadu yang di dalamnya melibatkan berbagai instansi terkait  seperti keanggotaan BNP2TKI dan berfungsi sebagai   pusat infornasi, pengurusan dokumen  CTKI, mengkoordinasikan pelatihan kerja, PAP,  dan pemberdayaan TKI khususnya purna penempatan.
Pendanaan dari institusi ini dapat bersumber dana APBN karena melibatkan instansi vertikal di daerah, juga dari APBD karena melibatkan dinas daerah serta sumber lain yang sah dan tidak mengikat.

2. Terkait dengan fungsi pengawasan, perlu ditambahkan satu ayat pada Pasal 92 yang mengatur mengenai kewajiban pegawai pengawas (yang dilakukan oleh Kementerian Tenaga Kerja dan/atau dinas terkait di daerah (Dinas Ketenagakerjaan)) untuk membuat  laporan secara berkala kepada kepada atasannya sebagai dasar penilian kinerjanya. Hal ini penting untuk menggugah rasa tanggungjawab pegawai pengawas agar melakukan tugas pengawasan dengan baik.

3. Rumusan tugas BNP2TKI dalam Pasal 95 ayat (2) huruf b dihilangkan kata “pengawasan” agar tidak bertentangan dengan ketentuan Pasal 92. Serta penambahan huruf c ayat (2) yang mempertegas bahwa  tugas memberikan pelayanan, mengkoordinasikan pada huruf b berlaku untuk penempatan TKI yang dilakukan oleh Pemerintah (BNP2TKI)  dengan pemerintah negara tujuan dan juga yang dilakukan oleh PPTKIS dengan badan hukum atau perorangan di luar negeri untuk menghindari multi tafsir dan klaim kewenangan antara Depnakertrans dengan BNP2TKI.

(b) Perubahan untuk Menguatkan dan Meningkatkan Peran Pemerintah Daerah
Telah pula dijelaskan dalam evaluasi terhadap UU 39/2004 bahwa pemerintah daerah diberikan kewenangan yang sangat minim dalam penempatan dan perlindungan terhadap TKI. Peran daerah harus ditingkatkan dalam rangka desentralisasi penempatan TKI, sehingga lebih memudahkan kontrol daerah pada warganya; menghindari penumpukan TKI di Jakarta; optimalisasi sumberdaya daerah (RS, Disnaker, bandara,Imigrasi, kelurahan, BLK, dll.); bahwa pada prinsipnya basis PPTKIS lebih pada daerah; memudahkan akses calon TKI; memudahkan daerah membuat dan mengelola database; memangkas birokrasi dan rantai pengiriman TKI; lebih nyata dampak dan kontribusinya TKI pada daerahnya; dan mempermudah akses dan komunikasi TKI kepada anggota keluarganya.
Berdasarkan pemikiran ini, diberikan usulan pasal dalam perubahan atas UU 39/2004 sebagai berikut:
a. pemerintah daerah wajib memberikan informasi, pelayanan dan fasilitas kepada calon TKI yang mudah, murah dan berkualitas;
b. pemerintah daerah dapat membentuk pelayanan terpadu guna mempermudah pelayanan calon TKI;
c. pemerintah daerah wajib memberikan fasilitas pembiayaan guna meringankan beban calon TKI;
d. Pemerintah pusat dan atau pemerintah daerah wajib memberikan pendampingan atau fasilitas pembiayaan untuk TKI yang memilih tidak berangkat lagi;
e. pemerintah daerah wajib menyediakan sarana dan prasarana pendidikan calon TKI agar benar-benar menjadi TKI berkualitas;
f. Pemerintah daerah dapat bekerja sama antar pemda kota/kab, propinsi dan pusat, lembaga resmi lainnya dalam standarisasi maupun uji kompetensi;
g. Pemerintah daerah dan atau pemerintah pusat dan perwakilan RI melakukan promosi kompetensi tenaga kerja Indonesia di luar negeri;
h. Pemerintah pusat dan perwakilan RI di luar negeri melakukan upaya untuk mendapatkan job order dari pemberi kerja di luar negeri;
i. Pemerintah daerah dan atau pusat melakukan penelitian dan pengembangan TKI.

(c) Kemungkinan Pembentukan  Komisi Nasional Perlindungan Buruh Migran Indonesia (Komnas BMI) atau Komisi Nasional Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (Komnas TKI)
Di sisi lain, terdapat pula aspirasi yang mempertanyakan keberadaan dan kinerja dari BNP2TKI itu sendiri yang dianggap menempatkan TKI pada status-quo sebagai “komoditas.” Reformasi kebijakan terhadap TKI memerlukan lembaga yang kuat mengawal, sementara BNP2TKI diposisikan hanyalah sebagai lembaga yang melakukan penempatan TKI (atau dengan kata lain PPTKI-milik pemerintah). Selain itu, persoalan pelanggaran hak-hak TKI selama ini banyak terjadi, namun tidak ada satupun PPTKIS yang melanggar yang dijerat oleh hukum. Atas dasar ini, pemerintah perlu dibantu oleh suatu komisi nasional yang bertugas untuk menyelesaikan kasus-kasus yang menimpa TKI, yang mana dapat pula dibentuk di bawahnya suatu unit penangangan kasus.
Berdasarkan pemikiran tersebut, diusulkan pembentukan Komisi Nasional Perlindungan BMI (atau TKI) (selanjutnya Komnas BMI). Secara definisi, diusulkan bahwa “Komisi Nasional Perlindungan Buruh Migran Indonesia atau disebut Komnas Perlindungan BMI adalah lembaga negara yang bersifat independen yang kedudukannya setingkat dengan lembaga negara lainnya yang berfungsi melaksanakan pencegahan, pengawasan, mediasi, dan perlindungan hak-hak dan hak asasi buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya.”
Komnas Perlindungan BMI memiliki tujuan sebagai berikut:
(1) Komnas Perlindungan BMI bertujuan untuk meningkatkan perlindungan dan penegakan hak asasi buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya
(2) Komnas Perlindungan BMI  beranggotakan tokoh masyarakat yang profesional, berdedikasi dan berintegritas tinggi, menghormati hak asasi buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya
(3) Komnas Perlindungan BMI berkedudukan di ibukota negara Republik Indonesia.
(4) Perwakilan Komnas Perlindungan BMI  dapat didirikan di daerah.
(5) Dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, Komnas Perlindungan BMI berasaskan pada:
a. Demokrasi
b. Keadilan gender
c. Anti diskriminasi
d. Anti perdagangan orang
e. Keterbukaan;
f. Akuntabilitas;



Komnas Perlindungan BMI mempunyai tugas:
a. Melakukan koordinasi dengan instansi yang berwenang melakukan perlindungan terhadap buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya;
b. Melakukan tindakan-tindakan pencegahan terhadap pelanggaran hak – hak buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya;
c. Melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan perlindungan terhadap buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya;
d. Melakukan mediasi untuk penyelesaian sengketa buruh migran Indonesia;
e. Memberikan perlindungan terhadap buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya.
Sementara itu, dalam melaksanakan tugas koordinasi, Komnas Perlindungan BMI berwenang :
a. menetapkan sistem pelaporan dalam kegiatan perlindungan buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya
b. meminta informasi tentang kegiatan perlindungan terhadap buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya kepada instansi yang terkait;
c. melaksanakan dengar pendapat atau pertemuan dengan instansi yang berwenang dalam melakukan perlindungan terhadap buruh migran Indonesia  dan anggota keluarganya
d. meminta laporan instansi terkait mengenai perlindungan terhadap buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya

Dalam melaksanakan tugas supervisi sebagaimana dimaksud, Komnas Perlindungan Buruh Migran Indonesia berwenang melakukan pengawasan terhadap instansi yang menjalankan tugas dan wewenangnya yang berkaitan dengan perlindungan terhadap buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya dan instansi yang melaksanakan pelayanan publik, yakni:
1. Membuat laporan berkala dan laporan tahunan dan menyampaikan laporannya kepada publik;
2. Memberikan rekomendasi kepada Kemenakertras RI mengenai penjatuhan sanksi kepada PPTKIS dan asuransi;
3. Melakukan mediasi antara BMI dan anggota keluarganya dengan PPTKIS dan asuransi;
4. Memberikan perlindungan terhadap buruh migran Indonesia dan anggota keluarganya;
5. Mengambil alih kasus-kasus buruh migran Indonesia yang sifatnya massif, serius dan diindikasikan ada pelanggaran hak asasi buruh migran Indonesia serta mendapatkan perhatian publik.

F. HUBUNGAN LUAR NEGERI
(a) Perubahan terkait dengan Perjanjian  Bilateral
Sesuai dengan prinsip hukum internasional bahwa setiap orang asing harus tunduk kepada ketentuan hukum yang berlaku pada negara tempat mereka berada. Demikian halnya dengan TKI yang bekerja di luar negeri, ketentuan hukum di negara penempatan yang diberlakukan dalam mengatur hak dan kewajibannya harus dihormati dan dijunjung tinggi. Undang-undang di Indonesia tidak dapat menjangkau warga negaranya yang bekerja di luar negeri.
Salah satu upaya hukum yang dapat di lakukan untuk melindungi wara negara Indonesia yang bekerja di luar negeri serta dapat mengikat negara tempat TKI bekerja adalah  membuat bilateral agreement  dengan negara tujuan penempatan TKI. Negara dapat diwajibkan untuk membuat bilateral agreement dengan negara tujuan penempatan. Perjanjian antar negara ini sangat diperlukan dalam rangka memberikan perlindungan hukum bagi TKI yang bekerja di luar negeri  yang dapat dijadikan sebagai dasar dalam pembuatan perjanjian kerja maupun perjanjian kerjasama penempatan.
Perjanjian bilateral yang dibuat oleh pemerintah dengan negara penerima TKI harus secara jelas dan tegas mengatur hak-hak dasar atau perlindungan TKI dalam hubungan kerja seperti upah minimum, hak menjalankan ibadah sesuai dengan agama dan kepercayaannya, hak memegang identitas diri, waktu kerja/istirahat sehari dalam sepekan, berkomunikasi dengan keluarga, hak untuk menghubungi dan dihubungi oleh perwakilan RI di negara penempatan, jaminan sosial/asuransi, penyelesaian sengketa dll.
Sampai dengan saat ini  Indonesia belum ada satupun membuat perjanjian bilateral tentang perlindungan TKI dengan negara tujuan penempatan, yang ada adalah MoU mengenai rekrutmen dan penempatan TKI  dengan beberapa negara.
Pada Pasal 77 perlu ditambahkan satu ayat yang mengatur mengenai kewajiban negara untuk membuat bilateral agreement dengan negara penempatan TKI sebagai payung hukum dalam membuat perjanjian kerja  maupun perjanjian kerjasama penempatan yang sekurang-kurangnya memuat hak atas upah minimum, waktu kerja, istirahat, cuti, memegang identitas diri, berkomunikasi dengan keluarga, perawatan sakit, menjalankan ibadah,   berserikat, cara penyelesaian sengketa dan hak-hak lain TKI setelah kontrak kerja berakhir.

(b) Keberadaan Atase Ketenagakerjaan
Adalah menjadi tanggung jawab pemerintah untuk melindungi setiap Warga Negara Indonesia (WNI) yang ada di luar negeri. Selama ini, terdapat anggapan bahwa selama ini tanggung jawab perlindungan di privatisasi kepada swasta/ PPTKIS yang melakukan perannya sesuai dengan mekanisme tender. Adapun kehadiran perwakilan RI di luar negeri (diplomat RI) juga belum berjalan efektif karena memiliki tugas-tugas lain disamping melakukan administrasi, pengawasan, dan pembinaan terhadap para TKI. Pengawasan terhadap penyelenggaraan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri sebagaimana diatur dalam Pasal 92 ayat (2) sebaiknya tidak dilakukan oleh Perwakilan RI di luar ngeri, tetapi oleh Kementerian Tenaga Kerja dengan menempatkan Atase Ketenagakerjaan.
Oleh karena itu, sebagai usulan dalam pasal, Pemerintah Republik Indonesia harus membentuk atase tenaga kerja di seluruh Negara penempatan dan menyediakan layanan sebagai berikut:
a. Penyuluhan dan layanan hukum;
b. Layanan kesehatan;
c. Shelter atau rumah aman;
d. Pemulangan buruh migran Indonesia yang bermasalah;
e. Memfasilitasi peningkatan kapasitas dan ketrampilan lainnya;
f. Menyelesaikan perselisihan yang muncul dari hubungan kerja;
g. Melakukan pendataan, pendaftaran, dan pengawasan secara proaktif terhadap Mitra Usaha dari PPTKIS di negara penempatan.

G. PERUBAHAN TERKAIT DENGAN SANKSI ADMINISTRATIF, KETENTUAN PIDANA, DAN PENYELESAIAN PERSELISIHAN
Pemberian sanksi administratif, ketentuan pidana, dan mekanisme penyelesaian perselisihan tidak mendapatkan porsi yang cukup dalam UU 39/2004. Oleh karena itu, berbagai kemungkinan sengketa yang timbul dari berbagai pihak perlu mendapatkan pengaturan yang lebih jelas dan tegas dalam perubahan terhadap UU 39/2004. Berikut adalah poin-poin pengaturan yang relevan untuk dicantumkan ke dalam perubahan terhadap UU 39/2004.
a. Penyimpangan, pelanggaran dan wan prestasi diselesaikan melalui mekanisme penyelesaian berdasarkan peraturan yang berlaku (termasuk yang terkait dengan mekanisme tender dan aturan-aturan di dalam tender, dalam hal dilakukan tender terhadap penunjukkan PPTKIS);
b. Indikasi pelanggaran hak-hak TKI diselesaikan oleh Komnas perlindungan BMI;
c. Indikasi pelanggaran hak asasi/hak–hak TKI  diselesaikan oleh Komnas Perlindungan BMI/TKI melalui pengadilan ad hoc TKI [didiskusikan lebih lanjut];
d. Indikasi tindak pidana perdagangan orang diselesaikan berdasarkan UU Tindak Pidana Pemberantasan Perdagangan Orang;
e. Terhadap indikasi pelanggaran perjanjian kerja, tindak pidana diselesaikan antara BMI dengan pihak yang diduga di negara tempat bekerja mengikuti aturan dan ketentuan hukum yang berlaku di negara tempat bekerja;
f. Dalam hal tersebut diatas, perwakilan Indonesia setempat memfasilitasi dan memberikan bantuan hukum secara maksimal;
g. Dalam hal pelanggaran keimigrasian perwakilan Indonesia setempat memfasilitasi dan memberikan bantuan hukum secara maksimal.
















BAB III
PENUTUP

Berdasarkan uraian sebagaimana tersebut di atas, maka terdapat dua simpulan umum dari penelitian ini:
1. UU 39/2004 dipandang tidak memadai dan tidak efektif dalam mengatasi berbagai permasalahan yang timbul dalam praktek terkait penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri. Hal ini dapat dililihat dari banyaknya permasalahan yang timbul, yang dapat dikelompokkan sebagai berikut:
a. Beberapa definisi dari UU 39/2004 belum mencakup seluruh ruang lingkup yang seharusnya diberikan terhadap TKI, khususnya mengenai cakupan seluruh profesi TKI dan cakupan terhadap anggota keluarga;
b. Peran PPTKI Swasta (PPTKIS) dianggap tidak efektif, mulai dari kewenangannya yang terlalu luas dengan kewajiban yang terbatas dan pengawasannya yang minim di tingkat daerah;
c. Persyaratan terhadap Calon TKI dianggap belum memadai, khususnya mengenai persyaratan umur dan larangan-larangan untuk menjadi TKI;
d. Banyak permasalahan yang timbul dalam proses pra-penempatan, termasuk: (1) proses rekruitmen, biaya rekruitmen, proses pelatihan dan penampungan, proses pemeriksaan kesehatan dan psikologis, proses penandatanganan perjanjian kerja, proses pemberangkatan, hingga pemberian asuransi dan jaminan sosial;
e. Di luar negeri, TKI pun banyak mendapatkan kendala, seperti hilangnya komunikasi dengan TKI, masalah perlakuan yang tidak layak oleh majikan di luar negeri, belum efektifnya peran perwakilan RI di negara tujuan TKI, mulai dari pendataan hingga penanganan kasus;
f. Setelah kembali ke Indonesia (purna penempatan), TKI juga dihadapi masalah, yakni minimnya perlindungan purna penempatan, masalah dalam proses kepulangan, hingga integrasi dengan kehidupan di dalam negeri;
g. Permasalahan kelembagaan menjadi isu sentral terkait lemahnya penerapan UU 39/2004 dalam praktek, yakni tidak adanya mekanisme terpadu dan terkoordinasi di antara lembaga-lembaga yang berkepentingan, dan pembagian kewenangan yang jelas antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Terkait peran daerah, pemerintah daerah memiliki kewenangan yang sangat minimal, meskipun daerah seharusnya menjadi ujung tombak pengelolaan dalam penempatan dan perlindungan TKI.
h. Isu lain yang wajib mendapatkan perhatian adalah mekanisme sanksi (pidana dan administratif) yang belum memadai, permasalahan TKI yang tidak terdokumentasi (undocumented migrant worker) dalam kaitannya dengan perdagangan orang (human trafficking), serta pendekatan gender dalam semangat UU 39/2004.

2. Penelitian ini merumuskan materi muatan perubahan atas UU 39/2004 yakni seharusnya mencakup isu-isu sebagai berikut:
a. Perubahan UU 39/2004 harus dimulai dengan perubahan atas ketentuan umum, yaitu terkait dengan asas, konsiderans, dan tujuan umum, serta definisi yang lebih inklusif dan menjawab permasalahan dalam praktek;
b. Hak dan kewajiban TKI harus dirumuskan dengan lebih detail yakni dengan menyesuaikan dengan hak-hak buruh migran sesuai standar internasional, termasuk perlindungan khusus bagi PRT migran dan hak bagi anggota keluarga;
c. Perubahan UU 39/2004 harus memberikan ketentuan terkait pelaksanaan dan tata cara penempatan, termasuk: (a) perubahan mengenai Keberadaan PPTKIS; (b) perubahan terkait dengan penunjukkan PPTKIS (c) perubahan mengenai proses rekruitmen (c)  perubahan mengenai persyaratan TKI (d) perubahan terkait dengan pelatihan kerja (e) perubahan terkait pemeriksaan kesehatan dan psikologis (f) perubahan terkait dengan pembuatan dan penandatanganan perjanjian kerja (g) perubahan terkait dengan ketentuan mengenai jaminan sosial (h) perubahan terkait dengan masa penempatan (i) perubahan terkait dengan masa purna penempatan
d. Perlindungan TKI harus mencakup juga masa pra dan purna penempatan, dengan mengakomodasi peran serta masyarakat secara proaktif dan optimal;
e. Terkait dengan aspek kelembagaan, terdapat tiga isu penting yaitu: (a) sinkronisasi antara lembaga-lembaga yang terkait, (b) penguatan kewenangan dan kapasitas pemerintah daerah, serta (c) kemungkinan pembentukan suatu komisi ad-hoc untuk melindungi TKI;
f. Terkait dengan aspek hubungan luar negeri, perubahan UU 39/2004 juga perlu mencantumkan aspek perjanjian bilateral mengenai perlindungan TKI dan penguatan kapasitas atase ketenagakerjaan di perwakilan RI di luar negeri;
g. Sanksi (administratif dan pidana) serta penyelesaian sengketa perlu didesain lebih baik untuk mengakomodasi kemungkinan perselisihan yang timbul.
DAFTAR PUSTAKA


Peraturan Perundang-Undangan

Republik Indonesia, Undang-undang tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri, UU No. 39 tahun 2004, LN. No. 133 tahun 2004 Nomor 133, TLNRI Nomor 4445.

Republik Indonesia, Undang-undang tentang Ketenagakerjaan, UU No. 13 tahun 2003, LNRI No. 39 Tahun 2003, TLNRI Nomor 4279.

Dokumen Pemerintah dan Artikel Ilmiah

Badan Pemeriksa Keuangan, “Hasil Pemeriksaan Semester II tahun 2010”, Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia: 2010. Lihat Bab 3 mengenai “Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri”.

Badan Pusat Statistik, “Penduduk Menurut Jenis Kegiatan 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 dan 2010 berdasarkan Survei Angkatan Kerja Nasional (SAKERNAS) 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 and 2010”, http://www.bps.go.id/tab_sub/view.php?tabel=1&daftar=1&id_subyek=06&notab=1  (akses terakhir 5 Mei 2011).

Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia, “Hasil Pengawasan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia atas Pelaksanaan Undang-unang Republik Indonesia Nomor 39 tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri”, DPD: 2011.

Draft Naskah Akademik Revisi UU PPTKLN oleh Jaringan Advokasi Revisi UU PPTKLN (Jari PPTKLN), 2010

Hayati, Eny. Ironi Pahlawan Devisa  Kisah TKI dalam Laporan Jurnalistik.  Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2005

Hilmy, Umu. “Bentuk Pelanggaran dan perlindungan HukumTerhadap Tenaga Kerja Perempuan ke Luar Negeri, Laporan Penelitian”. Fakultas Hukum Universitas Brawijaya, 2010

Hilmy, Umu. “Proses Bermigrasi (Studi di Desa Kedungsalam Kecamatan Donomulyo Kabupaten Malang)”. Jurnal Rechtidee Fakultas Hukum Universitas Trunojoyo, (Vol. 3 No. 2), hal. 93-101

Hilmy, Umu. “Urgensi Perubahan UU Nomor 39 tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri”. RDP antara Pakar dengan Panja TKI Komisi IX tanggal 14 Desember 2010.

Husni, Lalu. Hukum Penempatan dan Perlindungan TKI. (Program Pascasarjana Universitas Brawijaya, Malang, 2010)

Husni, Lalu. Perlindungan Hukum Bagi  TKI  (Studi Terhadap TKI Asal Pulau Lombok yang Bekerja di Luar Negeri), Laporan Penelitian, Lemlit Univ. Mataram

Naovalita, Tita. “Perlindungan Sosial Buruh Migran Perempuan”. Proseding Seminar, The World Bank bekerjasama dengan Kementerian Kesejahteraan Rakyat  RI, Jakarta, 2-3 Mei 2006.

Rahayu, Devi. Perlindungan Hukum Bagi Buruh Migran Terhadap Tindakan Perdagangan Perempuan. Hasil Penelitian LPPM Unijoyo, 2007

Rahayu, Devi. “Model Pencegahan Perdagangan Perempuan dan Anak di Madura Melalui Community Based Organization (CBO)”. Hasil penelitian LPPM Universitas Trunojoyo-DP2M Dikti, 2008

Rahayu, Devi. “Kebijakan Pemerintah Daerah Perspektif Gender Dalam Rangka Perlindungan Hukum Bagi Buruh Migran Perempuan di Madura”. LPPM Universitas trunojoyo-DP2M Dikti, 2011.

Rangkuti, Siti Sundari. Penegakan Hukum Lingkungan Administratif. Makalah Seminar Penataran Nasional Hukum Lingkungan, Fak. Hukum Univ. Airlangga, Surabaya, 1995.

Uwiyono, Aloysius. ”Refleksi Masalah Hukum Perburuhan Tahun 2005 dan Tren Hukum Perburuhan Tahun 2006”,  Jakarta, 2007

Berita

Harian Kompas, “Kapal RI Dibajak Perompak Somalia: Ini Dia Kronologi Pembebasan 20 ABK”, Senin 2 Mei 2011, http://nasional.kompas.com/read/2011/05/02/15300843/Ini.Kronologi.Pembebasan.20.ABK (akses terakhir 8 Mei 2011).

 “Kasus TKI di Malaysia Meningkat”, http://berita.liputan6.com/sosbud/201102/318421/Kasus_TKI_di_Malaysia_Meningkat  (akses terakhir 10 April 2011)

 “Kemenakertrans Selesaikan 161 Kasus TKI di Malaysia”. Lihat http://www.detiknews.com/read/2011/03/27/181427/1602291/10/kemenakertrans-selesaikan-161-kasus-tki-di-malaysia (akses terakhir 10 April 2011)